4 政府公众责任保险的运营模式
4.1 政府公众责任保险的发展概述
就责任范围而言，我国保险业经历了由狭义的财产保险和人寿保险过渡到到责任保险的渐进式发展过程。保险公司最初主要承保物质利益方面的各种风险，后来逐步扩展到承保人身风险，并最终扩展到承保各种法律责任风险。责任保险逐步发展到公众责任保险，并最终延伸至政府公众责任保险，这既是保险业逐步完善和发展的过程，也是法律制度体系逐步趋于完善的过程。目前，政府公众责任保险在国内尚处于初始发展阶段，仅有北京、武汉和襄阳等部分地区开始进行试点工作。通过相关法律法规和政策性指导文件的出台，以及区域性试点工作的展开，政府公众责任保险在国内将会得到进一步的发展。
2006 年 6 月，《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（简称保险业“国十条”）正式发布。该文件指出，我国将通过政策支持、市场运营和立法强制等相结合的方式，逐步发展公众责任保险、产品责任保险、执业责任保险和环境污染公众责任等多种类型的责任保险业务，进一步发挥保险行业对社会经济发展的推动作用。至此，我国的公众责任保险在制度方面获得了一些政策性支持。
随着公众责任险市场覆盖率的缓慢提升，以及各种公共安全事件的频繁发生，一直以来很少引起社会公众注意的政府公众责任保险逐渐在部分地区出现。2011 年9 月 14 日，北京市西城区政府开始与中国平安财险展开合作，在辖区内进行政府机构公众责任保险试点。该试点工作是北京市首次实施政府公众责任保险项目，将为该险种的市场化推广提供有益借鉴。
2013 年 1 月，为进一步提升社会公共服务水平，襄阳市政府与中国人保财险襄阳分公司进行合作，在全市实施以针对见义勇为和自然灾害所存在风险的“一元民生保险”.2014 年，“一元民生保险”的保障责任范围又增加了“井盖公众责任保险”.2015 年，“一元民生保险”在此前三种保障责任的基础上再次扩大了责任覆盖范围，一共包括 6种保障责任，从而为本市居民提供了一系列保障性民生服务。
2014 年 4 月，北京市医管局发布《2014 年基础运行管理工作要点》。根据文件要求，北京市医管局将为 21 家市属医院统一购买公众责任保险，利用保险来逐步完善公众责任风险管理方式。该险种将由保险公司进行市场化运营，当市属医院在日常运营过程中因发生意外事故而造成第三者的人身伤亡和财产损失时，保险公司将依据保险合同进行相应赔偿。通过投保公众责任保险，各市属医院可以有效转移其所面临的各种公众责任风险，进而保持较好的业务运营环境。
2014 年底，海淀区政府通过公开招标方式，为辖区内 118 家政府机关和事业单位统一投保了公众责任保险。该保险合同的保费为 50 万元，保险金额为 1800 万元。
上述各单位在公共管理中因意外事故造成第三者财产损失或人身伤亡的，由保险公司进行相应赔付。2016 年 1 月，海淀区政府对 2016-2017 年度的政府机构公众责任保险工作方案进行了整体规划，以逐步拓展公众责任保险的市场运营模式，利用保险公共服务进一步完善政府部门的公共管理机制。
2014 年 4 月 14 日，中国保监会发布了《保险业服务新型城镇化发展的指导意见》，以充分发挥保险业在新型城镇化发展过程中所发挥的重要作用。依据该文件，我国将逐步推进政府采购保险产品公共服务工作，着力发展与社会公众利益密切相关的各种责任保险，以逐步创新政府部门的公共管理方式。通过利用责任保险的市场调节机制，政府部门将逐步加强社会公众权益的保护，进而促进我国新型城镇化的深度发展。
2015 年 8 月，针对辖区内绿化管理工作不到位所产生的各种问题，武汉市开始实施行道树公众责任保险制度，以强化城市绿化管理过程中的风险管理工作。此次投保的“行道树公众责任保险”,保险费用为 81 万元，由中国人民保险股份有限公司湖北省分公司进行承保，总保险金额为 2 亿元。该险种的保险范围包括辖区内的行道树、各个城市广场和游园的所有树木，以及高架桥和人行过街天桥两边的花盆及其各种附属设施。
随着区域性政府公众责任保险试点工作的展开，保险公司专业性的公众责任风险管理作用会逐步得以体现。在此基础上，保险公司在实践过程中也会逐步完善市场运营模式，政府公众责任保险的试点工作将会在各个地区逐步展开，从而促进此类产品的市场化运营。
4.2 政府公众责任保险的试点模式
对于政府公众责任保险，北京和武汉等城市已逐步开始推行，但总体上仍处于初始探索阶段，目前尚没有较为成熟的运营模式。在产品设计方面，保险公司一般是与地方政府通过谈判或招标等方式，并参考当地经济社会等方面的具体情况，逐步确定政府公众责任险的市场运营模式。整体而言，保险公司尚没有针对政府公众责任而设计出一些市场化运营的产品。为此，本文以北京市西城区、上海市和湖北省襄阳市的试点工作为例进行分析，从中总结出政府公众责任保险当前试点工作的特点和运营模式，从而为相关的政策建议提供相应的支持。
4.2.1 北京市西城区政府机构公众责任保险
（1）试点工作概述
2011 年 9 月，针对公共安全事件频繁发生这一现象，西城区政府开始进行政府机构公众责任保险试点，以转移政府机构所面临的各种公众责任风险，促进政府部门公共管理职能的创新。在试点工作之前，政府部门开展了相关的调研工作，了解辖区各政府机构的责任风险管理需求。鉴于该险种所涉及的部门较多，西城区政府选取了部分机构作为查勘对象，主要包括：西城区各街道办事处区、市政市容管理委员会、区住房和建设委员会、区园林绿化局、区园林市政管理中心、西城区环境卫生服务中心、区体育局、区房屋管理局等单位。通过具体的勘察工作，区政府逐步了解了各部门在运营过程中所存在的潜在风险点和相应的公众责任风险管理需求。
在此基础上，西城区政府逐步将查勘工作在其他政府公共管理部门中展开，全面了解机关事业单位对公众责任保险的潜在需求，从而为政府公众责任保险试点工作提供相关的基础资料。
通过一系列详细的查勘工作，结合西城区经济社会等方面的特点，并参考其他地区政府公众责任保险的市场运营经验，西城区政府逐步制定出了政府公众责任保险实施方案。2011年 9月 14日，通过一系列谈判工作，西城区政府与中国平安财产保险股份有限公司达成合作意向，在辖区内进行政府机构公众责任保险试点。依据合作协议，此次投保的公众责任保险，被保险人为西城区政府所属的政府机构和行政事业单位（不包括所属公立幼儿园、学校和医院）。依据该保险合同，在保险期间，若被保险人在保险责任区域内因管理活动发生意外事故，造成第三者的人身伤亡或财产损失，依照保险合同规定应由被保险人承担经济赔偿责任的，由保险公司对此进行相应的赔偿。
自 2011 年西城区政府进行政府公众责任保险试点工作以来，北京市已有西城区和海淀区等 12 个市辖区的政府部门先后启动了政府公众责任保险等民生保险试点工作，其责任范围包括机关事业单位办公区域和公共基础设施等，为居民提供了近 13亿元的多重风险保障性民生服务。通过开展公众责任保险试点工作，政府部门的社会管理职能和公共服务工作得到了进一步完善，为辖区居民提供了多方面的保障性服务，也为经济社会的发展营造了较好的环境。
目前，在北京地区，政府公众责任保险已日益得到政府部门的重视。近几年来，北京市西城区和海淀区等城区的政府部门已相继开始进行政府公众责任保险试点。
在试点工作的基础上，通过相关经验的不断积累，政府公众责任保险开始在全市范围内全面推广。在此基础上，北京市各市辖区的政府部门不仅可以转移诸多公众责任风险，而且较大程度上缓解了财政支出压力。此外，在政府与保险公司进行公众责任保险试点的基础上，政府部门的社会公共管理和公共服务模式也得到了进一步创新。
（2）试点工作的特点
①渐进式地完善市场运营模式
在进行政府公众责任保险试点工作过程中，由于北京市此前尚没有相关的试点案例，其它地区也没有较为成熟的运营模式，北京市西城区政府采取了渐进式的实施方案。
在前期的风险因素评估过程中，鉴于该险种所涉及的政府部门较多，西城区政府选取了部分机构作为查勘对象，主要包括西城区各街道办事处区、市政市容管理委员会和区住房和建设委员会等单位。通过一系列风险评估工作，以及与保险公司的谈判，北京市西城区政府中国平安财产保险股份有限公司就该险种的试点工作制定了相应的运营方案。通过承保政府公众责任保险，中国平安财产保险股份有限公司不断总结该险种的运营管理经验，逐步改进产品结构，完善市场运营模式，使得试点工作取得了初步成效。
②责任范围相对较为广泛
在西城区的试点工作中，政府机构公众责任保险的责任范围不仅包括西城区政府机构及其所属行政事业单位办公区域所发生的公众责任，还涉及到西城区政府所辖公共设施、公园绿地范围和政府组织的非商业性活动等场所的一些意外风险责任，从而使该险种的责任范围得到了较大程度的拓展，为社会公众提供一系列保障性公共服务。
此外，在试点工作的基础上，针对政府部门所面临的诸多风险因素，中国平安财产保险股份有限公司将政府机构公众责任保险与自然灾害责任保险、见义勇为保险等相结合，形成了组合式保单，更大程度上满足了区政府多元化的风险管理需求，进一步完善了政府部门的公共管理职能。
③注重各部门之间的统筹协调工作
鉴于政府公众责任保险所涉及的的政府机关和事业单位相对较多，西城区政府采取了统筹管理方式。在试点准备工作中，西城区政府通过竞争性谈判方式，统一选择承保的保险公司各部门之间的工作协调，以便于其与保险公司之间的业务合作。
例如，在试点工作中，西城区财政局主要负责政府机构公众责任保险的承保工作，而信访办作为理赔工作的主要负责部门，二者保持与保险公司之间的工作沟通，统一管理政府机构公众责任保险的一系列事务，从而形成了一体化的工作流程，提升了试点工作的运营效率。
④注重各个工作阶段的工作安排
在试点工作中，西城区政府和中国平安财产保险股份有限公司都较为重视各个环节的相关工作。在承保前期，保险公司对辖区内的公众风险因素进行了全面的勘察和系统化评估，从而为产品的设计提供重要基础资料。在市场运营过程中，保险公司组织了一些安全知识培训工作，强化了被保险单位的风险防范意识，尽可能降低风险事故发生的概率。此外，当保险事故发生时，保险公司会专门安排工作人员来处理相关工作，提升理赔工作的效率，从而及时为居民提供保障性服务。
4.2.2 上海市“社区综合保险”
（1）试点工作概述
2005 年，为进一步完善社区公共管理职能，保持较好的社区公共管理秩序，为居民提供更好的公共服务，上海市开始在各个社区推广“社区综合保险”.
此次推广的“社区综合保险”,是由各个街道和镇等基层政府部门作为投保人，并由太平洋财产保险股份有限公司和中国人民财产保险股份有限公司等保险机构进行承保。在责任范围方面，该险种主要覆盖了“社区居民及公共设施火灾责任综合保险”、“街道固定财产保险”、“社区公众责任保险”、“团体人身意外伤害综合保险”和“社区居民自然灾害保险”等方面。此外，一些保险公司还在此基础上增加了“见义勇为奖励”和“家电人身意外伤害保险”等附加险种，不断拓展该险种的责任范围。
就责任范围而言，“社区综合保险”属于包含财产保险、责任保险和意外伤害保险的组合式保险。在产品性质上，“社区综合保险”属于政策性保险和商业保险相结合的公益性保险，为社区居民提供了多元化的保障性服务。在该险种中，“社区公众责任保险”所指的公众责任是指社区管理部门在公共管理过程中因管理不当或一些意外因素而导致第三方人身伤害或财产损失时应该承担的民事侵权责任，属于政府公众责任险保险的责任范围。
在“社区综合保险”试点工作的基础上，上海市各个街道和镇，以及承保该险种的保险公司在多个方面不断加强合作，对该险种的市场运营进行了完善。在此过程中，上海市保监局、金融服务办和市民政局等部门对“社区综合保险”给予了诸多方面的支持。在此基础上，该险种在责任范围、承保区域和理赔服务等方面的工作有了不同程度的改善。截止 2014 年 6 月底，上海市“社区综合保险”已覆盖了中心城区 146 个街道和市郊区 23 个街道（市郊区共有 62 个街道和镇）。在保险合同所覆盖 208 个街道中，太平洋财产保险股份有限公司已覆盖了其中的 94 个，市场占有率在所有承保的保险公司中最高。整体而言，“社区综合保险”在上海市的 17 个区县已经实现了全覆盖。
自 2005 年实施“社区综合保险”试点工作以来，上海市政府部门和保险公司从多个方面对该险种的市场运营工作进行了改善，使得社区的公共风险管理方式得到了优化。在一些公共安全事件中，“社区综合保险”发挥了重要的风险管理作用，提升了政府部门应对公众责任风险的能力，从为社区居民提供了诸多公益性民生服务。
（2）理赔案例
2014 年 12 月 31 日晚间，位于上海市黄浦区外滩的陈毅广场在举行跨年活动过程中发生社会公众群体性拥挤踩踏事件。在此次事件中，共有 36 名人员因事故死亡，并有 49人在此过程中受伤，对社会公众的日常生活产生了较为严重的影响。
此次踩踏事件发生的地点陈毅广场属于社区公共场所，黄浦区政府部门此前已经投保了“社区综合保险”.事件发生后，中国太保、中国人保财险、中国人寿、新华保险、中国太保和泰康人寿等保险公司及时启动了理赔工作预案，快速处理理赔相关的工作。在理赔过程中，各个保险公司开通了快速理赔通道，采取多种措施简化理赔流程，例如：支付理赔预付款项、垫付医疗费用和取消定点医院限制等。各个保险公司及时的理赔处理工作，使得此次踩踏事件的损失得到了较大程度上的降低。在处理此次事件过程中，保险公司专业化的风险管理能力发挥了重要作用，“社区综合保险”的重要性也日益凸显。
在此次投保的“社区综合保险”中，中国太平洋财产保险股份有限公司上海市分公司承保了其中的“公众责任保险”.此次事件发生后，太平洋财险上海分公司及时与政府部门进行各个方面的工作协调，实施风险应对方案，快速处理各个理赔事项。通过各个部门的协调工作，社会公众的切身利益得到了有效的保护，政府公众责任保险的专业化风险管理优势也逐步得到了体现。
在以往的一些公共安全事件中，由于政府部门没有投保公众责任保险，政府部门需要利用财政资金对社会公众所受到的实施进行补偿。这种方式对大规模事件的处理效率较低，容易引发公众责任纠纷，同时也会产生较大规模的财政支出。通过投保政府公众责任保险，政府部门可以使保险公司充分发挥其专业化的风险管理能力，提升工作效率，同时也可以进一步优化财政资金的再分配方式。
4.2.3 湖北省襄阳市“一元民生保险”
（1）试点工作概述
2013 年 1 月，为进一步提高民生保障水平，强化城乡居民因见义勇为和自然灾害造成人身伤害的风险管理能力，襄阳市政府与中国人保财险襄阳分公司进行合作，在全市实施以针对见义勇为和自然灾害所存在风险的“一元民生保险”,并制定了《襄阳市“一元民生保险”实施方案》。
“一元民生保险”,是由市、县（市、区）财政部门作为投保人，利用财政预算资金，集中购买覆盖本辖区内约 600 万户籍人口及暂住人口（不限户口）的政府公众责任险。该险种的年度保费标准为 1 元/人，责任范围包括“见义勇为救助责任”和“自然灾害公众责任”两种。在一年的保险期限内，每位居民因见义勇为导致伤、残或死亡的，或因自然灾害或抢险救灾导致伤、残或死亡的，均可按照该保险合同的约定得到相应赔付。
2014 年，“一元民生保险”的保障责任又增加了“井盖公众责任保险”,其保障范围进一步扩大。2015 年，“一元民生保险”在此前三种保障责任的基础上再次扩大了赔付范围，目前共覆盖 6 种保障责任，分别是：见义勇为救助责任、自然灾害公众责任、井盖公众责任、重大刑事案件事后补偿责任、恐怖事件造成的人身伤害责任和行政区域公众责任。襄阳市“一元民生保险”的运行状况如表 4.1所示：
（2）试点工作的特点
①责任范围渐进式的延展
2013 年，襄阳市开始推行“一元民生保险”,其责任范围主要为“见义勇为救助责任”和“自然灾害公众责任”.在试点工作的过程中，政府部门和保险公司共同对产品进行了改善，使该险种的责任范围不断扩展，保险合同目前已包括 6 种保险责任。
②组合式保险产品
目前，襄阳市“一元民生保险”覆盖了多种责任范围。其中，井盖公众责任和行政区域公众责任属于政府机构公众责任保险的责任范围，而见义勇为救助责任、自然灾害公众责任、重大刑事案件事后补偿责任和恐怖事件造成的人身伤害责任属于保障性民生服务。多种责任范围相结合，形成了组合式保险产品，为居民提供了多元化的保障性服务。
③保费支付方式有所区别
在试点工作中，襄阳市政府在保费支付方式上采取差异化处理。具体而言，在襄城区、樊城区、高新技术产业开发区、经济技术开发区、鱼梁洲开发区和隆中风景名胜区，“一元民生保险”的保费有襄阳市财政局支付；其它地区（襄州区、枣阳市、宜城市、老河口市、南漳县、保康县和谷城县）的保费由当地财政部门支付。
4.3 政府公众责任保险运营模式总结
4.3.1 区域性试点工作的主要特点
在政府公众责任保险的试点工作中，各个地区的市场运营模式存在一些共同点，同时也在责任范围和发展思路等方面有所区别。依据北京市西城区、上海市和襄阳市试点工作的特点，以下对此类产品的市场运营模式进行相应的总结。
（1）统一化的管理方式
在北京市西城区政府机构公众责任保险、上海市“社区综合保险”和襄阳市“一元民生保险”推广工作中，各级政府部门均统一为辖区内的政府机构和事业单位进行投保，选择专业化的保险公司进行合作。这种方式不仅有助于政府部门统一管理公众责任风险应对工作，提升工作效率，而且还可以有效解决多部门共同管辖区域的公众责任归属问题。同时，保险公司也可以简化承保工作的流程，降低其业务运营成本。
（2）财政部门支付保费
在北京市西城区、上海市和襄阳市的试点工作中，政府公众责任保险的保费一般都是由各级财政部门统一支付。上海市“社区综合保险”由各个街道和镇进行投保，并由财政部门支付保费。襄阳市对保费的支付方式进行了区别化处理，但都是由财政部门承担相应的费用。此外，在北京市医管局投保的市属医院公众责任保险和武汉市“行道树公众责任保险”试点工作中，保费也由相应的财政部门进行支付。
（3）组合式的责任范围
在北京市西城区、上海市和襄阳市的案例中，保险产品都是在试点工作中不断扩展保险责任范围。同时，保险公司一般都将政府公众责任保险和其它一些保障性保险（如：自然灾害公众责任保险）相结合，设计出一些组合式保险产品，从而为社会公众提供多元化的保障性民生保险服务。在此基础上，政府部门的公共管理职能也得到了相应的完善，为社会公众提供了多方面的民生服务。
4.3.2 试点工作尚有待完善的方面
在北京市西城区、上海市和襄阳市试点工作过程中，政府公众责任保险在运营模式方面都是在从局部到整体，渐进式的拓展责任范围，逐步完善市场运营模式。
基于当前试点工作的状况，此类产品的市场运营还有一些有待进一步完善的方面。
（1）政府部门的公众责任需要着重体现
在试点工作中，上述三个地区均将政府公众责任保险和其它一些公益性民生保险结合在一起，形成了责任范围较广的组合式保险合同。在市场运营过程中，其中的自然灾害保险、火灾财产保险等险种为社会公众所重视，而政府公众责任保险则尚未引起大家较高程度的关注。在一些案例中，由于社会公众对政府公众责任险不了解，该险种在这个组合式保险合同中所发挥的作用上为充分体现出来。为此，在今后你的试点工作中，政府部门可以投保一些专一性的政府机构公众责任保险，使该险种的市场覆盖率逐步提升，在公共管理过程中充分体现其重要作用。
（2）市场宣传方面的工作需要加大力度
目前，许多地区的政府公众责任保险尚处于局部试点工作中，社会公众对该险种还缺乏整体的了解。在一些公共安全事件中，由于社会公众的意识较为淡薄，对该险种也不很了解，致使其没有及时通过政府公众责任保险来补偿其受到的人身伤害或财产损失。而在一些大规模的公共安全事件中，一般是政府部门统一组织理赔工作，以补偿社会公所受到众的损失。在此过程中，许多社会公众仍然不了解该险种在其中发挥了重要作用，可能认为这属于政府部门的援助。为此，在今后的试点工作中，政府部门和保险公司需要加强宣传，使社会公众进一步了解政府公众责任保险，进而逐步完善政府部门的公共管理职能。
