“三同时”制度的社会根源、形成与内容

　　引 言

　　人类是自然环境的产物，也是自然环境的改造者，人类社会的发展一时也离不开自然环境。随着现代科技和经济的迅猛发展，工业文明给人类带来了无与伦比的物质和精神财富，给人类物质生活带来空前繁荣，同时也使人类一叶障目忘乎所以，造成了资源的枯竭和生态的破坏，甚至可以说当前人类生存的环境已达到地球支持生命能力的极限。

　　环境，是人类活动与生存并向人类提供资源的场所。但正如恩格斯所指出的："我们不要过分陶醉于我们人类对自然的胜利。"自然资源的有限性与需求的无限性之间存在矛盾，当前人类面临着日益严重的环境问题，这里"虽然没有枪炮，没有硝烟，却在残杀着生灵",当人们意识到自身的活动给人与自然带来灾难的时候，人们开始运用各种手段调控人类的各种行为，以协调经济、社会发展同环境保护之间的关系，于是各种环境管理制度应运而生，"三同时"制度就是我国最早建立的环境管理制度之一。"三同时"制度是建设项目环境管理的一项基本制度，与环境影响评价制度一起为强化建设项目环境管理发挥了重要作用。"三同时"制度作为我国环境法所独创的一项"功勋"制度，曾引领了几个时代的环保理念，然而从二十世纪九十年代提出可持续发展到"十一五"规划的循环经济思想，再到当前对《环境保护法》的修订，固有的环保制度都受到了新思维的推敲，同样作为核心的"三同时"制度也应成为讨论的焦点。社会经济的发展改变了环境法的社会土壤，当然，作为我国环境管理制度之一的"三同时"制度也应随之调整。

　　"三同时"制度提出以来，国内不少学者对其作出了相关的研究和探讨。

　　常纪文、杨朝霞着《环境法的新发展》中对我国环境法"三同时"制度存在的主要问题及"三同时"制度的发展进行了考察；雷霆、王芳探讨了循环经济制度与"三同时"制度的内在联系；郑杰在浅论我国"三同时"制度的发展模式中通过对"三同时"制度的性质分析，提出了其不适合当前环境保护目标并结合《环境保护法》的修改展望了"三同时"制度的改进；凌勇在论我国"三同时"制度立法缺陷中揭示了"三同时"制度存在的各种立法缺陷，并提出了相应的完善对策；王卓晖在其论文中从"三同时"制度的初衷与价值、实践中的瓶颈入手，探讨了我国"三同时"制度立法本身的缺陷，以及法律运行上的问题，并提出了一些建设性意见；杨洁云在论"三同时"制度在我国的构建中阐述了"三同时"制度的重要意义；成虹燕在论我国"三同时"制度的运行效益中对"三同时"制度进行了经济学分析与制度性分析。

　　学者们大多从立法缺陷的角度分析了"三同时"制度，或是仅仅研究了一方面的问题。

　　本文在大量阅读、研究有关文献资料的基础上，从整体上掌握了"三同时"制度各个要素之间的关系，遵循"理论分析--实证研究--理论总结",对我国环境法"三同时"制度进行了分析和反思。文章首先从我国面临的环境问题入手，分析了"三同时"制度的重要性，回顾了"三同时"制度的内容与发展。然后从价值理念角度出发，发现其与环境管理相关制度存在衔接不畅等问题，并综合分析了企业与政府不遵守执行"三同时"制度的原因，最后对"三同时"制度提出了相应的完善措施。

　　陈泉生教授认为，"环境法是以实现人类社会的可持续发展为目的而制定的用以全面协调人与环境关系，并调整人们在开发、利用、保护、改善环境活动过程中所产生的各种社会关系的法律规范的总称".

　　环境保护法作为基础性、综合性的法律，主要解决环境保护的基本制度、基本原则等环境领域中共性的问题。很多单行法都是根据环境要素进行立法的，更有针对性，针对不同环境要素的特点，作出了一些具体的规定。"立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。"2014 年 4 月 24 日号称史上最严环保法最终通过审议，标志着中国的"治污之战"取得了突破性进展，而且有可能为这场战役的胜利奠定基石。对我国新、老环境法"三同时"制度进行分析和反思，发现"三同时"制度要保持旺盛的生命力，必须适应时代发展的需要，理顺与环境影响评价制度等制度的关系。对"三同时"制度进行分析和反思对我国 2014 年《环境保护法》中"三同时"制度的正式实施及相关单行法修改具有积极意义。

　　一、"三同时"制度的社会根源、形成与内容

　　（一）"三同时"制度的社会根源。

　　法不是孤立存在的，法律规范作为实现人与人之间、人与自然之间正义与和谐，维护人类秩序安全与公平的基本手段，必须随着时代的发展而变化。"三同时"制度的产生源于环境问题，那么现今人类面临着怎么样的环境问题呢？

　　环境问题由来已久，只是在人类社会早期，环境问题并不明显。

　　1人类进入工业化时代后，随着人口的快速增长，人类对自然的过度开发、索取与片面追求经济发展，环境问题就变得越来越严重，并逐步呈现出全球化态势。从全球尺度上来讲当今人类遇到的环境问题主要是生物多样性的减少、海洋污染、气候变化、臭氧层空洞问题以及其他的重大自然灾害和生态系统的退化等等一些大尺度的环境问题。虽然人们都有解决环境问题的意愿和决心，但到目前来看，全球环境总体退化的趋势还没有得到遏制。

　　"蓝天难常见，清水难觅寻，土蔬偶超'重'",这句调侃虽言重了些，但形容部分地区可谓比较贴切。就中国而言，世界存在的问题在国内也普遍存在，甚至还有一些其他的问题。2012年胡锦涛在党的十八大上指出：我国环境面临着"资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势".我国的环境问题呈现出压缩型、结构型特点。以重工业为主的经济结构和以煤炭消费为主的能源结构使得我国的工业化进程处于资源环境密集的重化工发展阶段，从而导致了能源消耗呈现出加速度的趋势，并加重了甚至超过了环境的负荷，造成了大气污染、水污染等等严重的环境问题。

　　中国正处于工业化中后期和城镇化加速发展的阶段，发达国家几百年才完成的工业化、城镇化过程，中国在短短几十年里基本完成，伴随而来发达国家一两百年间逐步出现的环境问题在中国集中显现。我国的环境现状堪忧，水土流失严重，沙漠化迅速扩展，草原退化加剧，生物物种加速灭绝，地下水位下降，水体污染加重，淡水资源供需矛盾加剧，空气污染严重，固体废弃物存放量过大，垃圾包围城市，城市污染向农村蔓延。中国在全球价值链上尚处于低端，这造成了中国的经济只能是拼能源与资源型的高污染、高碳经济。2014年发布的《2013中国环境状况公报》

　　表明：我国城市环境空气质量形势严峻，依据新《环境空气质量标准》，仅海口、舟山和拉萨3城市空气质量达标，74个重点城市环境空气质量不达标；酸雨分布区域面积约占国土面积的10.6%,主要集中在长江沿线及中下游以南。水环境质量不容乐观，地表水总体为轻度污染，部分城市河段污染较重。在监测营养状态的61个湖泊（水库）中，富营养状态湖泊（水库）占27.8%;在4 778个地下水监测点位中，较差和极差水质的监测点比例为59.6%.土地环境形势依然严峻，耕地土壤环境质量堪忧，区域性退化问题较为严重。

　　工业文明虽然在一定时期顺应并推动了历史车轮的前进，但都存在着其自身不可规避的矛盾与困境。环保与掠夺资源式发展抉择的背后，是"绿色和黑色"两者间长期的纠结与争锋。保护环境和合理利用自然资源，是实现人类社会可持续发展的前提和关键。环境问题多种多样，一类是由无法抗拒的不可更改的自然力所引起的环境问题--原生环境问题；一类是人类的生产和生活活动引起生态破坏和环境污染--派生环境问题。自然原因和人类因素均能导致环境问题，从可控性和紧迫性来说，我们应更加关注人类因素造成的环境问题。

　　环境作为一种公共资源，如缺乏严格的监管，往往造成公地悲剧。

　　为了严格控制新的污染，保护和改善环境，我国提出了加强建设项目环境保护管理的措施。环境管理的产生源于环境问题，面对复杂的环境问题，国家对环境管理作出多种制度选择和制度安排，其中主要为环境行政管制。"三同时"制度作为我国环境管理八项制度之一，是实现经济与环境建设同步发展的一种有效法律手段。

　　从二十世纪八十年代提出"经济发展、社会发展和环境发展同步进行",到接受和倡导"可持续发展理念",到确立"科学发展观",直到如今"生态文明"成为定位发展的重要维度……中国环保工作一路探索前行，随着新的环境理念的提出，计划经济背景下形成的"三同时"制度受到了质疑与挑战。

　　（二）"三同时"制度的发展历程。

　　我国《环境保护法》规定，建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计（design）、同时施工（construct）、同时投产使用（operate），简称"三同时"."三同时"是我国从实践中总结出来的具有中国特色的防止产生新的环境污染和破坏的重要措施，是贯彻环境法综合防治原则的支柱性制度。

　　"三同时"作为我国"环境管理"老三项制度之一，是在中国出台最早的环境管理制度之一。
　　
　　我国的环境资源法经历了孕育产生、发展形成以及进一步健全和完善的过程。伴随着《环境保护法》的发展，"三同时"制度也经历了孕育、发展的过程。

　　1. 起步阶段。

　　建国初期由于人口少，生产规模不大，经济建设与环境保护之间的矛盾并不突出。二十世纪五六十年代由于大炼钢铁，我国开始了第一波大规模的森林砍伐，植被被大量破坏，为了解决吃饭问题，毁林毁草、围海造田等问题十分突出，盲目发展导致了资源浪费和环境污染。二十世纪七十年代初期，人们对"环境保护"一词还相当陌生。1972年在斯德哥尔摩召开了首次人类环境会议，中国派代表团参加了此次会议。接踵而来的环境公害事件在震惊了世界的同时，也使中国认识到环境问题的严重，需要认真对待，我国环境保护意识初始萌芽。

　　1972年6月，国务院批转的《国家计委、国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》首次提出了"工厂建设和三废利用工程要同时设计、同时施工、同时投产".1973年中国第一个环境保护文件--《关于保护和改善环境的若干规定》（试行）在第四部分"综合利用，除害兴利"中规定："一切新建、扩建和改建的企业，防治污染项目，必须与主体工程同时设计，同时施工，同时投产。正在建设的企业，没有采取防治措施的，必须补上。环境保护部门，应认真审查设计，做好竣工验收，严格把关。"其立法理由为：我国为一个发展中国家，工业和各项事业都要有较大的发展。过去由于对"三废"认识不足，缺乏经验，一些地区出现了环境污染问题。新建工业、科研项目，必须把"三废"治理设施与主体工程同时设计（design）、同时施工（construct）、同时投入使用（operate），否则不准建设。

　　1973年《关于保护和改善环境的若干规定》为有关"三同时"制度的法规与规章提供了法律保障，使这项制度迈出了关键性的一步。至此，我国环境保护事业开始起步，"三同时"制度正式提出。

　　2. 发展阶段。

　　上加以了确认，为了保障"三同时"制度的顺利开展，我国又出台了一系列法规与规章，使"三同时"制度具体化。

　　1983 年，第二次全国环境保护会议将环境保护确立为基本国策。实行"预防为主，防治结合"、"谁污染，谁治理"和"强化环境管理"三大政策。进一步强化了这一制度的功能。在建设项目管理过程中"三同时"制度的执行率不断提高。一些乡镇企业也试行了这一制度。

　　1986 年《基本建设项目环境保护管理办法》第四条规定：凡从事对环境有影响的建设项目都必须执行环境影响报告书的审批制度；执行防治污染及其他公害的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的"三同时"制度。

　　在总结实行"三同时"制度以来经验的基础上，在 1989 年《环境保护法》第二十六条中规定了"三同时"制度，并在第三十六条中规定了违反"三同时"的法律责任，1991 年以后国家环境保护总局陆续颁发了部门规章和行业行政规章等，基本形成了国家、地方和行业相配套的多层次法规体系。

　　1998 年国务院《建设项目环境保护管理条例》对 1986 年《建设项目环境保护管理办法》作了较大修改、调整，并在建设项目竣工环境保护验收管理上又提出更高的要求，进一步完善了"三同时"制度，推动了"三同时"制度的执行。

　　随着我国经济的不断发展和社会的不断进步，人们的环境意识逐步提高，环境保护法律法规也逐步得到完善，"三同时"制度在《海洋环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》等专门性法律法规及一些地方政府规章中都进行了规定。

　　2014 年 4 月 24 日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过了新的《环境保护法》。第四十一条规定："建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。"这是我国有关"三同时"制度的最新规定。与 1989 年《环境保护法》第二十六条相比，2014 年《环境保护法》第四十一条缺乏"防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用"、"防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同意".虽然 2014 年《环境保护法》对"三同时"制度进行了修改，使"三同时"制度得到了升华，但在不与 2014年《环境保护法》对"三同时"规定相冲突的情况下，一些专门性法律法规中对"三同时"的规定仍然适用。

　　（三）"三同时"制度的内容。

　　"三同时"制度设立之初只适用于新、改、扩建的项目，随着"三同时"制度不断发展，在 1998 年国务院颁布《建设项目环境保护管理条例》，"三同时"的适用范围有了进一步完善，扩大到了对生态破坏的防治上。"三同时"制度贯穿于建设项目设计、施工、验收等主要阶段（"三同时"制度内涵见图1.1），是环境管理与基本建设项目在设计、施工和竣工验收阶段的紧密结合，并对不同阶段提出了不同的管理要求：

　　1. 在项目建议书阶段。

　　建设单位对建设项目组成投产后可能造成的环境影响，结合选址进行简要说明（或环境影响初步分析）；环保部门现场踏勘；省级环境保护部门签署意见，纳入建议书作为项目立项依据。

　　2. 在项目设计阶段。

　　建设单位委托建设项目设计时，必须将环境保护设施与主体工程同时委托设计，建设单位或可行性研究承担单位在进行可行性研究时必须向环境保护行政主管部门提交初步设计中的环境保护篇章，在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算并明确环境保护设计的依据，排放主要污染物，环境保护设施处理工艺、处理流程及处理效果等，施工设计图必须按批准的设计文件及其环境保护环节所确定的各种措施的要求设计，对未同时委托设计环境保护设施的建设项目，设计单位应拒绝。初步设计的环境保护篇章未经环境行政主管部门审查，擅自施工的应责令其停止施工，补办手续。

　　3. 在项目实施阶段。

　　项目施工阶段，重点核查建设项目环保设施是否同时施工，施工阶段环保措施是否落实。施工单位必须将环境保护设施与主体工程同时进行施工，建设单位应当保护施工现场周围的环境，防止对自然环境的破坏，防止或减轻粉尘、噪声、震动等对周围生活居住区的污染和危害。

　　4. 在建设项目正式投产或使用前。

　　建设单位必须向负责审批的环境保护部门提交《环境保护设施竣工验收报告》，说明环境保护设施运行的情况、治理的效果和达到的标准。需要试生产的应自试生产之日起3个月内提出竣工验收，经批准后，环保设施与主体工程同时投入运行。不需要试生产的，应在竣工后即提出验收申请；建设项目为分期建设，分期投入生产、使用的，其环保设施也应分期验收；环保部门应当自收到验收申请之日起30日内验收完毕。

　　"三同时"与项目竣工环境保护验收的主要依据有《建设项目环境保护管理条例》第三章16~23条，《大气污染防治法》第11、30条，《固体废物污染环境防治法》第14条，《环境噪声污染防治法》第48、50条，《海洋环境保护法》第44、81条，《放射性污染防治法》第21、30、35条，2014年《环境保护法》第41条等，其对"三同时"制度在各自具体领域作出了具体规定，共同构成了我国"三同时"法律体系。