“三同时”制度执行情况及其反思

　　三、"三同时"制度执行情况及其反思

　　（一） 三同时"制度执行情况。

　　"法之理与力在法外",制度的生命力在于执行力，再好的制度如果不去执行，也会形同虚设。"三同时"的执行情况直接关系着环境污染的发展状况，"三同时"制度主要是一种行政管制制度，制度实效在一定程度上取决于环保执法部门的行政能力。

　　通过对近十几年我国"三同时"执行情况分析得知，2001-2008 年我国实际执行"三同时"项目个数整体上呈增加趋势，2009 年为 79 391 件，略有下降。2001-2012 年，除 2003 年建设项目"三同时"环保投资额有所降低外，其他年份建设项目"三同时"环保投资额稳步提高，2001 年为 336.4 亿元，2012年增长到 2 690.4 亿元，12 年间建设项目"三同时"环保投资额增长了 2 354亿元。并且环保部环境统计公报中公布的 2001-2010 年"三同时"执行率都在90%以上。可见近十几年来我国"三同时"制度在环境管理工作得到了很好的执行，从而有效地控制了新的污染源，促进了经济建设和环境保护的协调发展。

　　但如果从我国经济增长总量和社会投资的角度考察我国环境保护投资的增长，则很难得出乐观的结论。一方面，我国环境保护投资的总量还无法满足经济发展对环境保护所提出的客观要求，另一方面我国环境保护投资的运行效率低下，由此，我国的环境问题依然突出，在具体实施过程中仍存在不少问题，一些企业重项目审批，轻"三同时"管理的现象较为普遍，环保设施竣工验收还有很大差距。如 2006 年原国家环境保护总局对"十五"期间审批的 2 453 个建设项目执行"三同时"情况进行检查时发现，有 8 个项目存在违规问题。

　　对其中山西吕梁焦化厂年产 60 万吨机焦项目未申请环保验收、山东沾化电厂热电联产扩建工程防污设施未与主体设备同步建成投运、四川江油电厂（2×300MW）扩建工程脱硫装置与主体发电设施未能同步建成、山东海化股份有限公司 2.4 万吨/年三聚氰胺工程未经环保验收擅自投运作出了责令停止试生产，限期改正，逾期达不到要求的，进一步处罚的决定；对唐山发电厂技术改造项目（1×300MW）、唐山发电厂二期改造项目（1×300MW）工程，上海市外环线一、二期工程，甬金公路（宁波 K42+437 至嵊州 K89+400 段）、（嵊州 K89+954 至金华 K183+974 段），青岛-银川公路冀鲁界至石家庄段工程 4 个一直未申请环保验收的工程作出了责令限期改正，逾期达不到要求的，进一步处罚的决定。2013 年1 月 22 日环保部下发《行政处罚决定书》，对神华集团投资 170 亿元重金打造的全球最大的煤制烯烃项目，因违反"三同时"制度，未通过环保验收，罚款10 万元，并责令未通过环境保护验收之前，不得擅自复产。由此可见"三同时"制度是我国法律所确认的一项重要的控制新污染的硬性法律制度，并不是一个想遵守就遵守，不想遵守就放弃的软法。

　　但在具体实施过程中仍存在污染防治设施和环境保护措施不健全、未批先建、未经批准擅自投产等情况。

　　违反"三同时"制度是企业最常见的环境违法行为，从环境保护部通报的2014年上半年环境行政处罚案件及移送涉嫌环境污染犯罪案件的情况看违反环评及"三同时"制度仍是最主要的违法行为，占案件总量的 51.57%.在秦皇岛市环保局公布的 2013 年的 9 起违法案件中有 2 起案件为企业违反"三同时"制度要求，分别是抚宁县建权福利炉料加工厂与秦皇岛龙威啤酒有限公司不正常使用或者擅自拆除、闲置污染处理设施。

　　是什么原因造成企业故意违法，不很好地执行"三同时"呢？违反建设项目"三同时"制度的行为为何屡禁不绝，原因何在？

　　（二）"三同时"制度执行存在的问题。

　　环境管理乃是一种功能本位的管理，并不受特定业别或地域范围的限制，亦即一种跨业别与地域的综合管理，但现实中治理污染有时就意味着和当地政府唱对台戏，难免就患上了"软骨病".据说在环保部门内部甚至奉行着这样一个"三不查"准则：老百姓不上访不查、媒体不揭露不查、高层领导不批示不查。现行"三同时"制度在监督执行中存在各种各样的问题。不论是政府还是社会，对于水资源保护、大气环境保护等环保法律规则所代表的立场可能并无大的分歧，但由于执法者主观利益驱动、执法体制、以及执法资源配置的严重不足，导致这些法律规则在实践层面难以得到落实。

　　1."三同时"制度实效取决于环境执法能力。

　　从制度的性质看，"三同时"制度主要是一种行政管理制度，因此"三同时"制度的实施效果在很大程度上依赖于监督管理部门的环境执法能力，但从全国环保系统的建设情况来看，有些地区的环保机构还较薄弱，不能够适应当地社会经济的发展需要。从目前的环境执法力量分配情况来看，市、县、乡这一层级，其力量则越来越薄弱，甚至有的乡镇则根本没有任何执法力量，环保部门的执法力量呈现倒金字塔结构。而在基层，区县、乡镇及街道一级的环境执法力量是对广大企业进行环境执法和环境指导的主力军，但是由于区县、乡镇、街道环境执法力量的缺乏，使得《环境保护法》的实施易出现虚化。由于"三同时"竣工验收项目涉及到各个行业以及不同规模的企业，一些基层工作人员在工作中所需的专业水平、知识面以及自身的学习能力都存在不足，有待提高。

　　环保工作中重环评审批，轻"三同时"监督管理倾向比较明显，而对审批后的建设项目执行"三同时"制度的监督管理则不及时、不到位，甚至放任自流。对许多大型建设项目，基层环保行政部门看得见管不了，管得了的环保行政部门却看不见，此外上级环保部门在审批项目时，往往在项目环评批文中授予或要求地方环保部门进行"三同时"监督管理。当下一级环保部门去监督上一级环保部门审批的建设项目的实施情况时，其监督的力度和影响力就要远远少于审批该项目的上级环保部门了，监督的作用和效果就大打了折扣，导致企业本身对"三同时"工作也不够重视。

　　2."三同时"制度执行缺乏综合手段。

　　政府最擅长的手段是行政手段，行政手段如一阵风，很快见效，但是效果不稳定。从执行的效果上看，"三同时"制度没有综合运用经济刺激手段，制度执行的好坏过度依赖于环境保护主管部门的监督管理的力度与效果。单一的执法方式，往往造成执法成本过高。任何一项法律制度均需经济措施来保障，否则该项措施很可能在实际执行过程中，因经济上的不可行或经济上欠缺保障而成一纸空文，不利于执法工作的全面展开。

　　3. 地方政府方面的原因。

　　我国地域辽阔，在环境领域，地方政府应当对本地区的环境质量负总责。

　　但环境违法事件背后，大都与政府有千丝万缕的联系。在《环境保护法》修订前，我国政府环境责任的缺陷主要体现在"重政府经济责任，轻政府环境责任".地方领导晋升主要衡量经济增长绩效，严格的环境执法必将会影响本地就业与经济增长，进而影响官员的考核与前途。有些学者指出了影响地方政府行为三个因素：动力、能力与权力。

　　经济增长是地方政府不可能妥协的根本立场，在环境政策的执行上地方政府缺乏动力，而是在发展经济方面表现出了极大的自主性与灵活性。为了加快经济发展，尽快显现当地官员的政绩，地方政府往往置《环境保护法》于不顾，对环保部门的严格执法进行干预，制定了不少有悖于国家环保政策的"土政策、土办法".虽然环保部门在环境执法中具有一定的独立性，但地方政府掌管人事任免权。这些造成了环境影响评价、"三同时"等制度不能很好被执行。

　　环保局的对手是谁？从国家层面来说，首先是发改委，再次是各个行业主管部门，当然还有企业，特别是大型国企，因此在执法过程中，往往受到阻碍，其根本不把基层环境监管部门"放在眼里".2014年《环境保护法》虽强化了政府在环境保护中的责任，规定了一些造成严重后果的地方人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门及其他相关部门的主要责任人引咎辞职的情形，若责任人不引咎辞职则该如何应对？"高压线不通电",导致很多地方政府未能切实履行环境责任，法律的权威性大打折扣。环保部门在执行"三同时"制度时受"夹板气"的现象在今后或许仍然存在。

　　（三） 企业不遵守"三同时"制度的经济分析。

　　环境污染关系着社会稳定、人们的生存质量，与经济持续增长息息相关。

　　环境是一种有限的资源，"凡是以多种用途为特征的，资源稀缺情况下产生的资源分配与选择问题，均可纳入经济学的范围，均可用经济分析加以研究".

　　《中国21世纪议程》指出：社会主义市场经济的建立和发展要加强环境资源的管理，同时环境资源管理也要运用市场机制，改善不适合市场经济要求的环节，真正实现"以资源为基础，以市场为导向".经济人（economic man）又称理性-经济人、实利人或唯利人。企业作为经济人以追求经济利益最大化为目标。

　　市场经济是一种单纯的利益经济，企业自负盈亏、自主经营，政府对企业不再是直接的控制，企业的唯一目标是自身利益的最大化。利益问题是一个十分古老的话题，我国春秋时期的管仲就曾经说过："凡夫人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避";古希腊的很多哲学家也对利益问题进行了研究，直至近代，西方一些思想家都对利益问题十分重视。十八世纪法国唯物主义哲学家爱尔维修在《论精神》这部着作中指出"利益是我们唯一推动力","人永远服从他理解的正确或不正确的利益".

　　根据"三同时"制度要求，凡是对环境有影响的建设项目都必须建设配套的污染防治设施，实践中造成了企业资金的浪费，污染防治设施从设计、施工到运行和管理，均需要投入大量资金，这对于企业来说是个不小的负担，这种做法实际上是一种分散的点源治理模式，与环境保护的"分散治理与集中治理相结合"的原则相悖。市场经济强调的责任承担的社会化，追求的效益最大化和投入最小化，因此计划经济体制下严格的程序规定在市场经济体制下也失去了必要性。

　　我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《建设项目环境保护管理条例》、《环境噪声污染防治法》都对违反"三同时"作出了规定，但对于几万、几十万的罚款与企业动辄几亿、几十亿的投资来说显得微不足道，一些大型建设项目，往往也是地方政府的政绩工程、面子工程，能为地方带来巨大的经济收益和社会效益。为了早日投产获益，一些地方政府急功近利，为了快速发展经济，擅自降低行业准入门槛，在环评、审批、验收等环节大开绿灯导致"三同时"制度没有完全落实的情况下就投入使用，等到该项目被查处并限期补办完手续后，项目主体工程已基本完成，真所谓"先上车后补票，补完票也到站了".2014年《环境保护法》看到了这方面的问题，规定了按日处罚。但另一方面，企业之所以不去主动地防治污染的一个重要原因就是过低标准的排污收费和排污费的返还使用的规定，使企业宁可缴纳排污费，也不愿治理污染。因此无论从避免寻租问题发生，还是从促进经济发展的角度来看，中国都应该适当提高环境规制标准与强度。企业环保或者治理污染投资挤占其他生产性和赢利性投资，那么在资源有限的情况下，环境规制将间接增加企业的成本，对于一些小企业花费巨资去兴建一座污染防治设施，实在是人力、财力、物力等浪费，企业的主要任务毕竟从事的是生产经营，而不是环保产业，让每一个企业花费巨资去建一座座污染防治设施，却不一定让这些污染防治设施发挥更好的功效。

　　尽管从"谁污染，谁治理"以及环境成本内部化来讲是正当的，但却不一定必要和高效。"成本-效益"理论要求企业通过增加投资进行规模化生产。环境保护也是一种环境资源产品的生产过程，规模化生产符合企业作为经济人的逻辑。但"三同时"制度无视企业之间的规模差距，要求所有对环境产生影响或者可能产生影响的建设项目逐一配备环境保护设施，这是违反经济规律要求的。正如学者雷霆、王芳在《循环经济理论与"三同时"法律制度的融合》评价的那样，"三同时"制度重政策性执行管理，轻经济性，效益性，科学性指导。

　　"三同时"制度的实施来说，其所取得的成就是有目共睹的，但管理部门应该吸取"三同时"制度执行中重视程序性的检查，忽视执行效果验收的教训，对"三同时"制度中一些不合时宜的做法加以改革。

　　有效的市场需要一个健全的法律环境保障，利用市场机制反过来能对企事业单位自发的实现激励约束机制，从而实现法律与市场"大棒"加"胡萝卜"的组合效果。2014年《环境保护法》规定："企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的，人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持。

　　企业事业单位和其他生产经营者，为改善环境，按照有关规定转产、搬迁、关闭的，人民政府应当予以支持。"与"按日计罚，上不封顶"条款相结合，定会实现法律与市场"大棒"加"胡萝卜"的组合效果。

　　（四） 同时违反"三同时"制度与环评制度的法律分析。

　　现实中一些法律意识比较淡薄的建设单位抱着不申请环评也不会被发现的侥幸心理或由于项目临时改变不进行环评或不重新组织环评，由于检查没有发现其也可能没有实施"三同时"制度。

　　对于这种情况，原国家环保总局在 2003年出台了《关于未执行环境影响评价和"三同时"制度并已投产的行为适用法律的复函》，认为对于建设项目未报批环境影响评价报告书（表）和环境影响登记表的，但已投入生产的项目，原则上按照《建设项目环境保护管理条例》的第二十八条处理：违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处 10 万元以下的罚款。但稍加琢磨便可发现问题，进行环评并且按照"三同时"制度的要求配套了防治污染设施，只是由于没有达标排放就投入生产使用的将处以 10 万元以下罚款。而根本就不申请环评，也不遵守"三同时"制度的也将面临 10 万元以下罚款，这明显有违背"违法程度与罚款额度相适应"的原则，有鼓励生产者违法之嫌。2007年全国人大法工委专门就此问题做出《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2 号），即关于建设项目未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚，即给予违法单位两个行政处罚。首先明确无论是在建还是已建项目，未报批环评文件，肯定是违反了环境影响评价法，未验收同时违法了"三同时"制度，那么同时给予两个处罚的决定是否违反行政处罚法一事一罚的原则呢？仔细分析答复意见，主要强调了违法行为的独立性，一个违法行为的存在并以另一个违法行为的存在为前提，两个行为会不替代，互不排斥。虽然主要针对建设项目未报批环评文件，但并不排除"三同时"未验收的适用。