出租汽车行政许可制度的比较研究

　　第三章 出租汽车行政许可制度的比较研究

　　第一节 香港出租汽车许可制度

　　一、香港出租汽车基本情况

　　香港一般称出租汽车为“的士”,将其定位为公共交通服务，认为出租汽车是“提供直达目的地的个人化运输服务”.香港现有 18,138 辆出租汽车，包括 15,250 辆市区红色出租汽车、2,838 辆新界绿色出租汽车和 50 辆大屿山蓝色出租汽车，平均载客量约为 100万人/日。不同类型的出租汽车在不同的指定范围经营，市区红色出租汽车可在除东涌道及南大屿山的道路外的部分地方行驶，绿色的新界出租汽车在新界东北部（即沙田以北）及西北部（即荃湾以北）营运，大屿山出租汽车只可在大屿山（愉景湾除外）及赤鱲角行驶，所有出租汽车均可在香港国际机场及香港迪士尼乐园提供服务[19].

　　二、出租汽车牌照实行拍卖

　　香港在 1964 年以前对出租汽车牌照实施审批制度，严格控制出租汽车牌照的发放对象，当时香港只有 8 家出租汽车公司领取到牌照。1964 年后香港政府实施出租汽车经营权招标制度将出租汽车牌照公开拍卖给投资人，至此以后香港政府实施严格的出租汽车数量控制，在实施出租汽车牌照拍卖时实行严格的配额限制。如上世纪 70 至 80 年代每年的配额 1000 个出租汽车牌照，1984 年至 1991 年间每年的配额少于 300 个，之后只是分别在 1994 年、1997 年拍卖了 400 个、10 个出租汽车牌照。通过拍卖获得的出租汽车牌照永久有效。

　　香港政府实施出租汽车牌照拍卖时对参与竞拍的对象是不做限制的，只要具有经济上的能力，无论是一般的市民还是大公司都可作为竞争主体进入。进入该行业的出租汽车牌照持有人在本质认识上是将其作为投资品，然后才是出租汽车的经营资格，持有人通过出租自有的出租汽车牌照和车辆获得收益或者买卖出租汽车牌照及车辆获取利益。

　　因此香港政府规定出租汽车牌照是可以在市场自由转让的，且价格是由市场自由决定的，在交易的过程中银行对有关出租汽车牌照的买卖提供按揭贷款等金融服务，出租汽车牌照显然已成为投资工具。当然香港政府为预防大公司或机构形成对出租汽车牌照的垄断而损害驾驶员等的利益，在拍卖时或交易中尽量避免出租汽车牌照过度集中在少数投资者手中。香港出租汽车牌照的配额拍卖制度是政府对出租汽车市场宏观控制的有效手段，一方面他确保了政府对市场总量的有效控制，避免了行业的过度竞争，有利于保持整个城市的交通顺畅，另一方面他在基本满足市场对出租汽车的需求的同时，也为管制部门带来额外的财政预算，确保了公共资源配置的公平。

　　香港出租汽车采取拍卖配置和自由转让的牌照模式也带来了一些弊端，如出租汽车牌照的自由转让带来的“炒作”导致牌照价格持续走高，2011 年一个出租汽车牌照的价格约在 500 万港币，2012 年达到 680 港币，2013 年最高价达 720 万港币，2014 年 7 月约在 680 万港币[20].出租汽车牌照价格的上涨，使得从业者认为出租汽车运价也必须要做出相应的调整，以弥补成本的上升。同时自由转让交易也为政府预防垄断带来不利影响，因为只有众多车行或持牌人自由竞争，出租汽车的租金就会被合理确定，这就充分保护了司机的利益，而出租汽车牌照的持续走高使得牌照流动减缓和出租汽车牌照市场供需失衡，进而可能导致出租汽车租金的上升，影响司机的权益。

　　三、出租汽车司机的行政许可制度

　　香港的士司机的行政许可制度由“的士笔试”和“的士司机证”构成，的士笔试是为了确保的士司机不仅能安全有效的驾驶车辆，还要使得的士司机熟悉香港的道路、地点和与的士服务相关的法律规定，的士司机证是在的士司机考试合格领取或加签驾驶执照后在运输署委托的机构办理的的士司机上岗证件。

　　的士司机考试申请条件要求申请人必须具有 3 年以上的驾驶执照，且在提出申请之前的 5 年内没有触犯“危险驾驶引致他人死亡”、“酒后驾驶汽车”等条例的禁止规定，必须是香港永久性居民或香港永久性居民以外的香港身份证持有人，并不受任何逗留限制。考试的内容主要分为三部分：的士则例、地方试题和道路使用者守则。的士则例是指依据香港法例有关道路交通规例中的车辆构造及保养和公共服务车辆的规定。地方试题主要测试考试者对香港地方的认识，包括旅游景点、酒店、商场、公共设施及一些着名的香港地点。道路使用者守则主要是考核交通规则和交通意识，运输署专门编写有《道路使用者守则》一书。考试合格后，申请者应在 3 年内到运输署办理领取或加签执照的手续，并提交笔试合格通知书、身份证明、住址证明和体检证明等资料[21].

　　考试合格并办理有关驾驶执照后，的士司机如要上岗还必须办理的士司机证。的士司机证是其提供服务时在乘客车厢内展示以供乘客监督的证件，根据香港法例的规定，的士司机在提供服务时未按规定展示的，可处罚 2000 元港币。的士司机证由的士司机携带有效的的士驾驶执照，自行前往任何一间运输署认可的承办商处办理。目前运输署认可的承办商共有 56 个，不同的承办商有不同服务收费标准，的士司机办理的士司机证时需缴纳 30 至 100 港币不等的服务费用。

　　第二节 东京出租汽车行政许可制度

　　一、东京出租汽车基本情况

　　东京现有 52299 辆出租汽车，其中 35512 辆出租汽车由法人企业负责经营，16787辆出租汽车由个体户经营。1997 年之前东京对出租汽车数量实施严格的控制，在 1964年至 1997 年之间没有新增出租汽车。1997 年东京新增了 304 辆出租汽车，并因此新设了 9 家出租汽车经营公司，其目的是为了增加行业内部竞争，以实现运价和服务的多样化。东京出租汽车车辆几乎全是丰田皇冠车，此外还有日产、本田等其他车型[22].

　　二、出租汽车实施行政许可

　　1951 年日本就制定了《道路运送法》等有关法律法规，对出租汽车的总量控制、运价、准入、服务质量标准等方面做了详细的规定和要求。日本的《道路运送法》规定由国土交通省具体负责制定出租汽车行政许可审查标准的规范性文件，各地运输部门可结合本地实际情况，制定适用于本地的具体许可条件。各地方运输部门制定的出租汽车行政许可条件与国土交通省的出租汽车行政许可条件基本一致。

　　《道路运送法》规定申请出租汽车公司经营牌照的主要条件：一是出租汽车车辆和数量方面的要求，东京都特别区为 10 台以上，多摩交通圈为 5 台以上。二是经营场地的要求，具体有营业场所、停车场地和驾驶员休息设施三个方面的要求。三是人员和管理制度建设方面的要求，必须有一人以上为专职人员，掌握相应的管理技能，建立健全相应乘务制度、劳动制度，并聘请具有出租汽车驾驶资质的驾驶员。四是资金和保险方面的要求，规定了最低的注册开业资金，进行了营业收入和成本支出的预评估，具备相应偿付能力等，同时对人和车辆有最低保险要求。对于个人申请出租汽车牌照的资格条件除了场地、资金和保险的要求外，还规定了申请人具有 10 年以上的出租汽车从业经历、特定时间的连续无违章记录和考试合格等。

　　2002 年《道路运送法》进行了修订，主要是取消了出租汽车总量控制，不在以限制车辆数量为由拒绝为申请者发放牌照，同时也放开运价管制，允许运价的多样化。出租汽车行政许可的审查具体由日本国土交通省辖下的地方运输局实施，并对出租汽车经营资格和驾驶员条件、技能、培训和安全等实施日常监管。牌照的期限分为有期和无期两种，出租汽车公司的牌照不设置期限，个体出租汽车牌照是有期限的，一般为 3 年，到期后可办理牌照的更新手续，并视申请者的年龄、经营考核情况等再给予 1 到 5 年不等的使用期。出租汽车牌照通过行政许可无偿取得后，经管理部门同意可转让，但不允许在个人与公司间流转。东京出租汽车牌照转让由关东运输局审批。

　　三、出租汽车驾驶员许可制度

　　根据日本《道路运送法》的规定，东京出租汽车驾驶员从事出租汽车服务必须取得“接待旅客许可证”的行政许可，它必须通过严格的考核方可取得。由于东京的出租汽车有公司与个体两种经营模式，因此驾驶员的许可也对应区分为两种不同的考试资格条件规定。公司经营的出租汽车，车辆完全由公司购置，驾驶员严格按照公司的规定上下班，到了规定的时间，必须在公司停车场或指定地点办理交接手续，同时将当班营收交回公司，涉及车辆的维修等发生的费用都由公司承担。在出租汽车公司从事出租汽车服务的驾驶员必须考取“接待旅客许可证”,它要求具有至少 3 年以上的驾驶经验，持有合法有效驾驶执照，参加 5 天的包括课堂教育、地理和法规的测验在内的上岗培训后，最后通过路上测试取得出租汽车的驾驶营运资质。从事个体经营的出租汽车驾驶员，除了参加同样的严格考核外，还必须有 10 年以上的出租汽车驾驶经验，期间必须连续开出租汽车 3 年以上，其间无肇事记录、曾获得县级以上的单位表彰、至少 5 年内未受刑事处罚等条件规定。