中国户籍制度改革的基本走向

　　三、 中国户籍制度改革的基本走向

　　（一） 存废论

　　1. 保留户籍制度的合理性

　　每一项制度的出台，都有其价值倾向性。从本质上看，我国的户籍制度是统治者为了维护自身统治和维护社会稳定的产物，它不仅仅是一种政府的人口管理的行政手段，更重要的是各种公共政策得以制定和实施的工具。经过数年的国家建设，我们的国际竞争力、国际影响力有所提高，但我们仍然面临着复杂的国际环境。要想保持现在的发展势头并更好地推动国家的发展，稳定仍然是当今社会的关键词。在某种制度的安排下，使各种单位和个人都编入有序的社会网络，形成社会的稳定与和谐是管理者最希望达到的状态。户籍制度通过划分公民身份，力求做到每个公民都能编入到指定的社会网络，形成相对稳定的社会局面，为社会发展扫除不安定因素，认为是一种有效的社会管理手段之一。

　　从本质上讲，户籍制度标志着城乡间不同生产、生活方式的差异。依城乡间不同的生产与生活方式而建立起来的制度，有赖于户籍的划分，如我国的养老保险制度。城市的养老保险是通过国家、单位和个人三方缴费来得到运行，而农村的养老保险，由于缺少单位主体，因此在缴费上缺少了单位或者有些时候由集体来缴纳。这种不同的生产方式，自然地就产生不同的制度系统，也必然地要求户籍的制度性支持。从社会不同系统的角度来看，放开户籍限制而带来的流动人口的增加，在某种程度上会使不同系统内外产生碰撞和冲突，造成社会混乱，增加社会运行成本。大量的农村人口盲目流向城市，没有稳定的收入，生活不能得到保障。迫于生计，有的流浪在街头乞讨，甚至有些人走向犯罪的道路，成为危害社会安全的潜在危险因素。从社会管理层面上看，户籍制度的存在会使社会减少因人口的盲目流动所带来的社会管理成本的支出。从社会生态成本层面上看，在一定程度上缓和了“城市病”的出现。近年来，城市中出现了不同程度的过度城市化的现象，随之而来的交通拥堵，生态环境的破坏以及各项公共资源的紧缺现象使城市不堪重负。通过户籍来限制人员的流动，在一定程度上缓和了城镇化进程中的“城市病”，给城市一个过渡的时间，为社会的进一步发展创造相对良好的社会与生态环境。

　　2. 保留户籍制度的困境

　　户籍制度作为社会资源的分配手段，要符合社会一般人的价值追求，满足社会正义需求，在兼顾社会公平与效率的情况下，要最大限度地做到社会财富的公平分配。美国着名学者约翰·罗尔斯，曾提出过着名的正义论，即所有的社会基本价值，机会和自由、收入和财富、自尊的基础，都要平等地予以分配，除非对其中的一种价值或所有价值的某种不平等分配合乎每一个人的利益需求。

　　1罗尔斯认为，“自然的自由体系中最明显的不正义之处就在于，它允许分配的份额受到自然和社会诸多偶然因素的强烈而不恰当的影响”。

　　2由于正义的相对性和历史性的特点，我们很难准确地界定正义的概念，只能认为社会正义是适应当时特定历史社会发展水平的前提下，符合并引领社会一般人判断事物的价值偏好，或者经过时间的考验，被证明是符合当时社会历史发展潮流的认识。如果我们认为罗尔斯的正义观是符合我们社会一般人的基本价值取向并且能经得住时间的考验，那么我国的户籍制度就很难满足社会公平正义的基本要求。政府通过施加社会因素的强烈而不恰当的影响来维护社会的“合理差距”，通过行政干预在城市与农村间拉开合理的差距，寻求其制度的正当性。如果说维持合理的差距是促进社会经济发展，维持社会良好秩序的有效方式之一，那么具备正当性，但维护合理差距本身就会出现很多问题。

　　首先，维护城乡间差距扩大城乡贫富差距。通过制度性的手段来维护差距，必然会产生系统间收入不均的现象。身份地位在某种程度上具有遗传性，即有些孩子们天生可能占有更多的社会资源，是先天性的优生儿。由此继承下去，社会阶层将进一步分化，城乡贫富差距就越来越大。其次，相关配套制度运行的差距也是不正义的。斯蒂格利茨对世界发达国家各阶层享受的教育、医疗、养老等方面进行详细地调查，提出了“领导人法则”，认为公共服务的支出是不公平的。在公共资源的分配中，中高收入阶层是公共支出计划的主要收益群体。他们占有较多的社会资源，也具有较高的社会文化水平，并且有能力、有途径表达自己的意愿与基本利益需求，也有能力整合资源并组织集团性活动，从而影响着社会公共资源的分配。现行的户籍制度在城市与农村是两个完全不同的分配系统，往往成为农村人口流向城市的诱因之一。户籍制度作为资源分配的政治性工具，具有资源优势的人，当然更有实力去影响资源分配方式甚至影响户籍制度改革方向，使制度的改革朝着有利于他们的方向发展。再次，引发了“非市民化待遇”现象。城乡差别化的户籍制度，使得农村人口的跨区流动不被社会所认可，他们不能享受与所在城市居民同等的社会福利待遇。我国广大农村的剩余劳动力，迫于生计流向城市务工，只是寄居于城市边缘地区，不能说已经融入到城市，成为城市居民。因为户籍的差别，他们往往徘徊于城市的边缘，受到不同的待遇，不被视为“自己人”，也不被别人所信托。这不仅减缓城乡一体化发展进程，也阻碍城镇化进程的推进，也不利于释放广大农村地区人力资源优势。

　　人的有限理性决定了社会每一项制度的出台，都带有社会历史的烙印，也无法完全摆脱利益集团的约束与政策设计者的价值偏好。因此，我们要对于现行的户籍制度进行通盘的检讨。

　　3. 废除户籍制度的合理性

　　当一个制度得以存在的社会、经济基础发生变化时，作为上层建筑的制度必须要适应当时社会发展基础，落后于社会发展的要逐步脱离制度体系。随着我国社会建设水平不断提高，市场经济的不断发展和完善，我国户籍制度面临着被废除的挑战。户籍制度在某种程度上，已经不再符合社会经济的发展环境，甚至在一定程度上阻碍我国人力资源要素的市场化配置，影响我国社会生产率的进一步提高。

　　第一，户籍制度的存在有违法治精神的发挥。我国宪法明文规定：公民在法律面前人人平等，这是宪法赋予的每个公民的基本权利，社会不仅要保障公民的基本权利，同时要帮助公民扞卫基本人权。纵观西方发达国家，我们可以发现，各国也通过立法明文规定保护本国公民的迁徒自由和选择住所的基本权利，如《世界人权宣言》等。而我国差别化的户籍制度不仅没有保障人们自由流动的基本权利，反而给社会的自由流动制造了不可逾越的制度城墙。从这个角度上看，户籍制度的存在有违我国法治精神的进一步发挥，没有做到与相关法律法规的有效衔接。

　　第二，户籍制度的存在有违社会良序发展。户籍制度作为利益纠结的产物，使社会产生排外思想与等级思想，阻碍了社会信任关系的维持。户籍制度实施所带来的直接结果是既得利益集团与非既得利益群体之间的矛盾。户籍制度的每一次改革都是在划分这两个集团之间的利益。而我国的户籍改革往往朝着有利于既得利益群体的方向发展，而忽视了社会广大农村地区弱势群体的迫切需求，充当着维护社会既得利益集团利益的政治工具功能，使社会产生排外思想与等级思想，加深人民内部矛盾，割裂社会成员间的信任关系，增加了社会不稳定因素。根据我国社会主义初级阶段的特殊国情，使得我们的发展处于相对不均衡状态。大城市尤其是发达的特大城市，经济社会发展迅速，物质资源相对丰富，城市居民的社会保障水平居于全国高等水平；而中小城市或者是广大农村地区，由于薄弱的经济基础，社会公共资源成为社会的稀缺资源，不能满足人民群众的基本需求。这种社会资源的差异化分配，催生社会产生无形的等级思想。拥有大城市户籍的人们天生就有优越感，这种身份标签，会加深人民内部矛盾，阻碍建设社会主义和谐社会的进程。同时，社会的物质资源不够丰富的今天，生活在社会福利待遇优厚地区的人们不愿与他人分享有限的社会资源，采取诸多限制，阻碍着社会公共资源的平等分配。这就导致每个地区都有自己特有的社会管理方式，形成一个个孤岛，产生系统间的排外思想，降低了外来人口对该城市生活的信心及归宿感，阻碍着城市的健康发展。

　　第三，户籍制度的存在阻碍了人力资源的优化配置和市场经济的发展。个体先天性差距的存在决定社会上存在着一个最佳的人口资源配置状态，即每个个体都可以处于自己最合适的生态位置上，这是社会蒸日发展的一个契点。

　　1只有在这个契点上社会个体才能最大程度地发挥自身的潜力，把自己的发展与社会的发展统一起来，实现个人与社会发展的协调。户籍制度人为地割裂了这种联系，控制人员的流动，降低了社会人力资源自由配置的效率。市场经济本身具有人员自由配置的功能，而市场经济的进一步深化，也要求放宽对人口流动的限制。同时，随着人们的思想观念的提升以及经济全球化的国际环境，也要求富有效率的人才流动环境。这些都在说明，户籍制度已经成为阻碍我国经济发展的因素。

　　第四，户籍制度的存在阻碍了我国城镇化进程与城乡一体化发展。城镇化是农村居民对农村生活的放弃，以及对城市生活的认同而进入城市带来的社会流动现象。户籍制度所附加的各种福利待遇，使得包括广大农民工在内的诸多农民的城镇化过程并不顺利。尤其是新生代农民工，他们在城市无法获得城市户籍，无法得到他们所向往的城市生活。

　　1加之高成本的城市生活，难以使他们定居在城市，只能像候鸟一样往返于城市与农村之间。同时，农村人口的不规则流动在某种程度上也阻碍农业的现代化进程，深化着城乡差距。

　　根据马克思的经济学理论，每个人都是理性的经济人，会根据环境的变化来调整自己的生存与生活环境。有人担心，完全放开限制会带来所谓的“城市病”，这可能是对于人心的不科学的判断。众所周知，以美国为代表的西方的发达国家，没有所谓的户籍制度，公民的迁徒自由是受法律保护的。美国的“哪里有面包，哪里就是家”的生活理念就表明美国公民可以在任何时间，迁移到任何地方，并且通过简单手续就可以平等享受当地的各项社会福利。很好地传承了祖先当初从欧洲移民到美国时的生产与生活理念。根据美国现行的法律，法律是禁止各州政府为了本地居民利益而区别对待其他各州的公民，这就奠定了美国人口自由流动的制度性基础。有人可能会质疑，政府的放开会不会照成城市的人满为患？会不会带来所谓的“城市病”？可事实证明，像纽约、洛杉矶等大城市，不仅没有产生人满为患的混乱局面，自由迁徒的制度反而带动了经济的发展。

　　大家都奔向大城市，势必造成大城市房价的高涨，物价的提高，随之就业机会减少，生产、生活空间缩小；企业为了降低生产的成本，也会迁向生产资料、人力成本更低廉的地区；同时，欠发达的地区也会想方设法采取优惠政策吸引企业和人才来当地投资、发展……。 这就无形当中做好了人流的疏导工作，一些人涌入大城市，而一些人被吸引到其他城市，就像一只看不见的手，调节着社会的人口结构，虽然城市间的人口流动非常频繁，但并没有造成社会管理的混乱。看来，在某种程度上“无为而治”才是符合社会发展规律的有效调节机制。

　　4. 废除户籍制度的困境

　　户籍制度作为一种国家治理手段，废除户籍制度，面临着资源的市场化自由配置与政府的行政管理的路径选择。户籍制度的保留、废除还是改革都离不开学界的理论研究与现实社会环境的实践。

　　第一，市场化自由配置路径

　　英国着名的经济学家亚当·斯密通过出版自己的着作，主张自由放任、市场自由化配置的方式。他认为市场是分配资源的最优方式，除了市场配置方式外的任配置方式都会排斥正当竞争，会减弱生产者生产质量更好、价格更便宜的产品的积极性。也就是说政府的手不要伸到市场领域，政府只扮演“守夜人”角色即可。而 19 时纪末的经济发展环境，让人们不得不对亚当·斯密提出的自由放任的自由主义思想进行反思。他们发现竞争不能是完全的，市场也不能做到完全的自我约束，自由放任的经济体制制造出西方相当数量的贫困阶层。市场的自发、盲目等特点逐渐被暴露以及因各种原因而爆发的经济危机，使人们处于极度贫困的境地。这意味着资源的配置过程离不开政府的参与，政府可以以保护弱者的形式适当侵犯自由，但其目的只是为了更好地确保足够的自由。

　　由此，凯恩斯的政府干预的思想逐渐得到重视。但事实上，周期性的经济、金融危机，也表明政府干预是那么无力。

　　市场的盲目性、自发性、滞后性等特点决定，即使放开户籍制度的限制，市场也未必能做到人口资源的最优配置。结合我国的社会主义初级阶段以及社会公共资源供应紧缺的情况，如果废除户籍制度，相应的社会基础设施的供给，如教育、医疗、住房、卫生等社会福利事业以及社会保障的配给会面临挑战。

　　由于公共物品的性质，有的资源只能由政府来管理并进行合理的配置。如教育、住房等资源如果任由市场来自由掌管，会进一步拉大城乡间贫富差距，深化社会矛盾。可见，排除政府的行政干预，完全依靠市场的力量来配置社会人力资源的方式也有一定局限性。

　　第二，平等分配社会资源路径

　　如果我们不相信完全依靠市场的自由配置能力，也不希望政府维持合理的差距，希望社会资源能得到公平、均等地分配，那么这种制度必然会体现均等化倾向。表面上满足了人们追求公平与平等的价值取向，但历史已经证明其本身就存在问题。

　　平均主义倾向会减弱劳动力的生产积极性，影响社会经济效益，促使社会成员对社会主义的离心倾向，甚至会刺激部分人以不正当手段谋取私利。在“大跃进”时期，取消按劳分配方式而采取物品统一分配，取消人与人差距而实行的平均主义，造成了社会普遍贫困的现象。另一方面，西方福利国家的经验告诉我们，平均主义倾向会导致人们的懒惰心理，出现政府保养懒汉的现象，影响劳动生产率的提高和社会经济效益的增加。同时，无差别的社会资源分配，会导致某些领域人才的劳动得不到应有的回报，而最低生活保障金等社会保障待遇的提高又导致部分人放弃劳动而选择闲暇，成为社会需要保养的懒汉。这直接削弱人们的生产积极性，从而降低社会发展效率。由此看来，完全平等的价值取向也不是户籍制度的未来发展方向。

　　（二） 户籍制度改革已成基本共识

　　人口是社会中最重要的社会资源之一，寻找符合我国国情的人力资源分配制度并促进社会的全面发展是我国未来户籍制度前进的方向。鉴于户籍制度对我国社会、经济发展的影响，对户籍制度进行改革已成社会各界的共识。有人说世上没有所谓的无用之物，只不过是没有得到合适的配置。也就是说，尽管社会中人口的素质存在差异，但没有无用之人，而是没有得到很好地利用。如果每个个体都能在自己的最优生态位置上释放自己的比较优势，不管是城镇劳动力还是广大农村地区的剩余劳动力，这样的社会才是最有效率的社会。我国的户籍制度应通过各种途径促使个体最大限度地发挥自己的比较优势，有效促进社会人力资源的整合。近年来各地方出现的唯 GDP 现象，使得地方政府只顾眼前的经济利益，而忽视社会整体发展与人力资源的有效整合利用。但经济指数的简单增长并不意味着经济发展，经济发展还包括经济增长所带来的产出与收入结构的良性变化，即强调的是社会成员间资源的共享与共同的发展。如果户籍制度的改革以促进经济发展、保障人口的自由流动、追求社会人力资源的包容性增长并保障每个个体基本权利为目标，摆脱以往的“内卷化”倾向来进行渐进式的改革，那么这是符合社会运行发展要求的。1对我国现行的户籍制度进行渐进式的改革，已达成基本共识。

　　（三） 本文的观点

　　我国社会经济发展的不平衡性决定，建立统一的户籍制度不符合我国实际情况，即使把权利下放给地方政府，根据各地方实际情况出台具体措施，也会滋生地方保护主义。但从发展的角度来看，笔者认为，通过社会物质资源的丰富实现社会公共服务体系的一体化，逐渐淡化城市与农村界限的方式，削减户籍制度对社会的影响，直至废除户籍制度。即用社会的发展来解决因户籍制度所带来的诸多问题。但考虑到每一项制度都需要相关社会背景为依托，对户籍制度进行渐进式改革是符合现阶段社会发展方向的。因此，户籍制度改革要通过渐进的、温和的手段来协调各方利益，以免造成社会不安定等负面现象。同时，户籍问题不仅仅是一个地区的事情，也不是简单的制度问题。户籍制度与一些相关的配套制度紧密地联系在一起，它的改变会引起相关制度的变动；相应地，如果与它配套的相关制度没有得到改变，那么户籍制度的改变也没有实际意义。因此，要协调好各方利益集团，为户籍制度的改革提供良好的社会环境。总之，户籍问题本身就是发展的问题，要通过发展来得到解决。通过发展社会经济，提高社会综合实力，增强社会的承受能力。因此，户籍制度的改革是整个社会的全方位的改革。笔者认为，对户籍制度进行全面的改革并直至废除该制度，需要满足以下几项条件。

　　第一，公民思想观念的提升及社会民主政治的发展

　　限制性的户籍制度，经过长时间的运行与沉淀，已经在人们脑海里形成了人口属地化的观念。多年的制度惯性加之传统观念的影响，人们的对于自由、公平的维权意识慢慢淡化。人们要意识到自己的权利被“合理”侵犯，认识到人口的自由迁徒是公民的基本权利以及每个公民都有平等地分享经济发展成果的权利并通过有效渠道进行维权。当人们的思想观念进一步得到提升，民主政治进一步发展，人人都有维护自己基本政治权利的意识，并且具备通畅的维权渠道的时候，户籍制度改革就具备了强大的推动力量。

　　第二，城乡差距的缩小

　　城乡差距的存在是我国户籍制度改革的最大阻力之一，如城乡贫富差距、文化差距、人口素质差距、生活方式差距等。因此，要通过缩小城乡间的差异，减少城市与农村两个不同系统间矛盾，为改革扫除障碍。

　　城乡间贫富差距的存在一直是我国社会发展的瓶颈，城乡间贫富差距的拉大是造成城乡分化、分层的重要原因之一。国家为了经济的快速有效发展，允许一部分人通过自己的辛勤劳动先富起来，以先富带动后富。但通过多年的经验表明，先富带动后富的作用是非常有限的，反而出现富的人越来越富，穷的人越来越穷的现象。早在 2000 年，我国的基尼系数已经超过了 0.4 的国际警戒线标准。城乡贫富差距的拉大，深化了社会分层，激化了社会矛盾。先富起来的人们占有更多的社会资源、拥有更多的机会，有更好的发展基础。

　　1使社会差距越来越明显。而且他们极力维护自己的既得利益，影响着社会的各项政策朝着有利于自己的方向发展。国家提出要统筹城乡发展，逐渐缩小贫富差距。

　　但只有户籍制度的改革对既得利益群体来说不再是利益的剥夺时，才能说具备了改革的社会基础。

　　人口素质的差异及城乡间生活方式的差异为人口的融合设置了障碍。城市相对良好的生存条件及人文环境，吸引着诸多优秀人才流向城市，进一步提高了城市人口的素质。同时城乡间不同的生活方式，无形地维护着户籍壁垒的存在。当城乡间人口素质差异缩小，不同的生活方式能得到相互认可并逐渐被接受，不再有明显的城乡分化现象时，户籍制度的改革道路才能顺畅。

　　第三，政府机构服务能力的提升及城市承载力的提高

　　完善相关的配套制度，为户籍制度的改革创造良好的条件。与户籍制度相关的医疗、住房、教育等社会保障制度本不属于户籍制度范畴，但在户籍制度的影响下，已经异化成形成城乡分层的根源，与户籍制度一并形成了制度群。

　　从国家改革方案可以看到，我们改革的方向就是要剥离户籍制度背后所附带的各种利益关系，逐渐形成系统间的独立运行。因此，国家对相关的社会保障政策进行改革，可以为户籍制度的改革提供良好的制度支持。考虑到政府是制度设计者，也是制度得以顺利运行的主要推动力量。没有政府的作用，不管是在制度设计上还是在运行上，户籍制度改革是无源之水。只有政府做好顶层设计，严格执行并逐步提高公共服务水平才能保障人民获得平等地待遇。在关乎人们生活各领域，如教育、医疗、住房、就业等方面发挥好协调作用，要从管理型政府转变为服务型政府。在应对农村人口城镇化进程中出现的“城市病”，也可以通过科学、合理的制度安排来得到解决。笔者认为，“城市病”的出现是因为低估了城镇化的发展速度，缺乏对城市的科学、合理规划而导致的。同时，也缺乏对人性的理性判断，低估了人的评价能力与社会无形的调节机制的作用。因此，尊重社会产业发展规律的基础上，要着力建设与完善城市硬件设施，关注城市软实力的提高，以城市发展带动农村经济发展，以提高城市承载力，为农村人口转向城市提供机会。我国正处于全面建成小康社会的关键时期，结合目前我国的实际，要着力发展经济，统筹城乡发展，逐步缩小城乡贫富差距，促进城乡一体化发展。各方利益得到有效协调，城乡差别不再显着的时候，我国户籍制度的界限也就不再明显，也具备了废除户籍制度的社会条件。