我国户籍制度的通盘检讨

　　二、 我国户籍制度的通盘检讨

　　（一） 我国户籍制度的“利”

　　从整体角度来看，一个制度对于社会的最基本或者最重要的作用在于，通过某些领域的规则或规范限制公民个体行动的活动范围。同时，也给公民的生活带来某种规范化的秩序。即公民把个人的部分利益让渡给国家，而国家为了维护社会公共秩序、增进社会福利，按照比例原则，适当地限制公民的权利。

　　通过制度保护社会免于人们随意、混乱、相互冲突的行为，使公民个人的行动进入健康、有序的轨道。

　　1正是从这个意义上，体现了德国人类学家阿诺尔德·盖伦认为的制度取代人的动物本能的理论。

　　我们的政策设计一贯以稳定为核心理念。我国实行二元户籍制度的核心目的也在于追求社会的稳定。当然，我们作为发展中前进的大国，稳定对于我们所处的国际、国内环境都是我们生存、发展的前提。我们强调稳定压倒一切，以稳定换取新生政权的生存与发展。对此，我们应当予以充分地肯定。我们要看到，我们所处的历史方位、发展条件已经发生了翻天覆地的变化，市场经济的冲击以及复杂的国际环境，都要求我们调整政策的设计，跟进并适应国内、国际发展的需求，维护好稳定的局面。通过国家经济的稳步增长以及国家竞争力的提升，实现社会的安定与和谐，形成健康有序、良性循环的运行状态。从维护社会稳定的角度来看，户籍制度作为国家进行社会管理的档案管理系统，通过传统的以家庭为单位集中成册的户口薄与以人为单位的户口薄，获取及时、动态的人口信息，为各项行政决策提供基础性资料。

　　从国家成立初期到现在，户籍制度发挥了不同作用。中央政府通过区分城市户籍与农村户籍的办法，实施差别化的社会保障制度，限制了农村人口的盲目流动。我国户籍身份的转换实行政策和指标双重控制机制，通过中央及地方政府的相关政策获得城市户籍资格，计划性地控制城市新增户口人数。通常来看，获得城市户口的正轨途径主要有：学校招生、国有企业招工、参军、工作调动及其他个人原因。除了个人原因外，其他几项是在国家计划范围内的。同时，我国传统的户籍制度是以家庭关系为基础进行登记。国家对城乡粮食及生活用品进行定量分配。在农村，农民必须参加生产队，与生产队、人民公社建立所谓的劳动关系才能获得国家的粮食分配；在城市，就表现为工人对国有企业、事业单位、团体等的依附，住房、医疗、教育、生活必需品的供给等相关的社会保障分配由企业来管理。这就把公民牢牢固定在了原住所地，通过户籍来管理并限制公民活动，使社会免于遭到因人们的盲目而随意的活动而造成的混乱。政策的初衷是为了维护社会秩序，保护公民权利和利益，并服务于社会主义建设。

　　这种区分户籍的方法，即城市居民和农村居民间不同的社会福利待遇，通过限制盲目流动，维护了广大农村地区的社会稳定。同时也保障了城市的福利待遇水平，不仅为打牢建国初期国家的工业基础、维护新生政权提供了制度性支持，而且不迁移户籍的流动机制给我国快速发展的市场经济提供了劳动力支持。作为上层建筑的一部分，首先，户籍制度服务于政府：通过发挥人口的统计、管理职能给各级政府与不同职能部门提供正确的人口资料。其次，户籍制度服务于公民：户籍管理部门如公安部门给公民提供各项身份证明材料，方便公民进行各项社会活动。最后，户籍制度服务于社会各行业：户籍管理部门收集、统计各项资料，并提供给社会各行业，为社会各部门作出准确的预测与判断提供基础性信息。综上所述，我国户籍制度迎合了我国社会主义初级阶段的社会需求，也为构建社会主义和谐社会提供了有利的制度性保障。【1】

　　
　　（二） 我国户籍制度的“弊”

　　人的社会关系可以表现为个人与群体之间的相互作用，这就是制度得以存在的领域，制度使得这种相互作用成为可能。制度表示某种程度的稳定性，它为社会成员提供个人行为指南，也为社会管理者提供社会活动的基础。所谓制度指相对稳定的社会规范或行为模式，它或者是特定主体有意制定的，或者是人们自发形成的。由于它们具有形成社会认同度的作用，通过能量和社会利益的投入，人们会依着于制度之上，实现社会活动的制度化，即达到某种的正式化程度，并包含情感依恋和价值融合。

　　1它主要是通过其特有的实践信息系统发挥作用，如果一个制度不具备实践信息系统这个功能，是一个有名无实的虚设。

　　人作为社会中最活跃的因素，都持有某种价值观念，社会生活中的各种形式的有效社会行为都依赖于个人的行为动机，这也是制度赖以存在的价值基础。制度的存在与进化都源于人们的日常交往，社会角色组合与主体之间的价值协调性。只要拥有不同价值观念、态度和行为方式的人，可以在某种制度背景下可以相互容忍，人们就可以理性地生活在一起并组成一个相对和谐的社会共同体，形成一个相对稳定的社会发展结构。制度通常借助正式组织的合法化权利，适当限制并处分人们的权利，给自己的行为披上合法化的外衣，使人们逐渐认同并接受。以此来发挥制度本身的价值协调机能，实现制度的预期目的。

　　我国的户籍制度是中央政府的一种资源分配方式，它的异化是我国城镇化进程中出现诸多障碍的直接原因。现在我们讨论的户籍制度，其核心在于因身份差异而带来的社会公共资源的不平等、不均匀分配问题，即社会的经济权益问题。户籍制度对于包括广大农民工群体在内的弱势群体的影响不仅仅是表面的身份标识，更重要的是不可逾越的体制性障碍，决定了他们的未来还是在农村，使得农民很难突破体制的壁垒而实现身份上的转换。他们缺乏对所在城市、工作组织的归属感，心灵上的不安定感，削弱了他们对工作的热情与付出。他们到城市不过是寻求暂时的农业收入之外的额外收入来补贴家用而已，严重影响着社会劳动力供给的稳定性与可持续性。同时对企业、商会、个体组织的效益与长远发展也带来消极影响，这也是时而出现民工荒的原因之一。这种体制性障碍使得我国出现了农民企业家、农民工程师等特殊身份，人为地限制了人们的发展范围，成为吸引人才、留住人才和实现人力资源最优配置的屏障。

　　随着社会的结构化发展，国家也适当放宽了户籍限制。除了特大城市严格限制人口规模以外，中小城市的限制已逐步得到放开。户籍制度调整到现在已不再是造成身份区隔的根源，而扮演为限制不同区域人才流动的杠杆角色。根据我国特殊国情，城市间发展呈现极大的不均衡性，各地的公共政策和社会福利的程度差距甚大。由地方的财政状况不同而导致的社会资源的分配政策差距是目前公民社会流动的原因之一，而这正通过市场机制起作用。因此，户籍制度所预期的维护社会安定秩序的目标不仅没有达到，反而正通过市场机制的嵌入而逐渐明显，为社会的良序发展造成潜在威胁。

　　我国正处于社会主义初级阶段，人民群众日益增长的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾仍然是我国现阶段社会的主要矛盾。社会物质资源的不丰富决定了社会各种资源的分配不公与不均。如我们经常所谈及的教育公平问题，教育问题不仅仅是一个家庭的事情，也关乎国家的长治发展与繁荣富强。

　　教育资源的匮乏使得良好的教育资源大多集中于发达地区，如上海、北京等特大城市。加之户籍制度的限制，只有具备该城市户籍才能享受当地良好的教育资源。人们通过昂贵的择校费和复杂的人际关系，占用良好教育资源，这又带来新一轮的不公平。教育的不公而带来的多米诺现象是非常可怕的。由于受教育的质量不同，农村、城镇地区的考生，相对于城市的考生缺乏竞争力，输在了起跑线上，并且差距在逐渐扩大。根据 2009 年 3 月 27 日《中国青年报》的统计，国家重点高校如北京大学、清华大学、复旦大学以及各一线城市着名大学中，农村新生比例不超过 30%，而且这一比例呈下降的趋势。良好的教育资源对于当地城镇居民来说也是一种稀缺资源的今天，对于农民工子女，早就没有可分的“蛋糕”了。

　　我们在谴责社会上这种不公平现象的同时，是否要反思一下其背后的根源性问题。是否要反思一下，我们的制度设计是否不再按照我们的预期目标而得到运行。户籍制度经过多年的探索与发展，户籍制度慢慢被附加上诸多社会功能，已经异化为参与社会公共资源分配的“入场券”，以及分配多少和优劣的有效“凭证”，使得其偏离预期的轨道，造成城乡居民间心里上的隔阂，拉远了城乡居民间的距离。

　　1一个健康、有序的社会发展环境，不应是一个存在制度城墙的社会。国家作为“守夜人”，利用国民让渡的权利，应该化解社会的各种矛盾，并力求扫除发展中存在的诸多障碍。

　　（三） 当前的困惑

　　1. 户籍制度变迁的“内卷化”

　　一般来说，某种制度演变的轨迹形成以后，初始制度的效率会有所降低，甚至开始阻碍正常的生产活动。因此，那些与制度共荣的各种组织为了争求自己的既得利益而尽力去维护它。

　　1此时，这个社会就会陷入无效制度安排，进入“锁定”状态。

　　2根据制度发展轨道，户籍制度在一定历史时期内有其存在的社会基础，具备存在的必要性和合理性。而经过市场力量的介入，它所维护或者服务的粮食统购统销、住宅制度等已经退出历史舞台。与户籍制度相关的粮食供应等计划经济制度通过市场经济力量的介入已经失去了存在的价值基础。也就是说，市场作为资源分配的一种手段，市场靠自己力量能冲破的相关诱致性制度已经被淡化或者消灭，剩下的只能靠政府的力量才能解决。政府作为社会公共利益的代表，要从社会发展的长远利益出发，顺应社会发展方向，敢于充当起推动社会制度变迁推动者的角色，摆脱传统的路径依赖，协调好各部门利益，推动制度变迁。

　　我国的户籍制度调整到今天，之所以冲破不了制度的路径依赖，始终附加资源与利益配置的功能，是因为改革进入了“内卷化”状态。所谓“内卷化”，根据美国学者吉尔茨的解释，原意是表示一种盘绕起来的、纷繁复杂的事物。

　　吉尔茨认为，一种社会模式或文化模式在某一发展阶段达到一种相对确定的形式之后，便会停止不前或者转化为另一种高级发展模式，只能不断地重复简单再生产或复制该模式。

　　3借助吉尔茨的理论界定，建国以来每一次的户籍制度改革，都是对已有内容的简单复制或者延续。不论经过多少次的调整与改革，户籍因素对个人的刻板印象均有显着影响：所在的城市级别越高，个人的经济、政治、社会地位也就越高，导致“户籍分层”。即因不同户籍级别而引起的社会资源、权利和机会分配不均而导致的社会差别现象。但改革真正需要解决的问题，即放松对人们的自由迁徒和人口流动的控制，以及剥离户籍制度所附加的利益，并没有真正得到解决，甚至在某种程度上有所强化。

　　2. 现实的利益需求与政策供给的错位

　　户籍制度所附载的计划思维观念是调整现行户籍政策的主要障碍之一。制度设计者认为，取消户籍制度或者完全放开户籍限制会导致大量农民无限制地流入城市，进而导致所谓的“城市病”。据此认为，放开小城镇的户籍限制，让农民转向周边的小城镇是转移农村劳动力效率最高，代价最小的一种途径。

　　其实，这种假设是不可能成立的。这种假设缺乏对人的理性、透彻的分析，低估了人对生存的理性分析与选择。农民在考虑是否迁移的时候，会存在诸多利益比较问题。如果农民在农村有更多的预期收益或者比较利益，他们就不会选择进入城市。如石家庄放开户籍限制之后，在石家庄务工的农民工们并不急于选择进入城市，因为每个人的选择成本都是不一样的。经过对城市生活与农村生活环境的权衡与比较，合理地选择是否迁移到城市。

　　目前，我国已经完全放开县城镇以下的小城镇户口限制，而小城镇往往无法容纳广大农村地区的剩余劳动力。现实中能真正发挥作用的大城市，如北上广等一线城市又没有要放开限制的迹象。由于各种社会资源和机会向大城市聚集，导致小城镇的各种社会资源相对枯竭，无法满足社会需求，导致现实的利益需求与政府的政策供给发生错位。这意味着制度设计者为了要避免“城市病”的出现而人为地限制流动是违背社会发展规律的。要通过合理的制度安排和切实可行的措施来化解这一阶段的社会矛盾，才能根本地解决问题，而不仅仅是用强硬的手段来限制农村人口的自由迁徒。