户籍制度改革后的相关法律问题之处理

　　四、 改革后的相关法律问题之处理

　　经过长时间的沿袭与实施，户籍制度已在社会上形成历史惯性，并与其他相关制度形成了制度群，有较强的社会基础。因此，户籍制度的改革必然会触及相关配套制度的调整。

　　（一） 身份认定问题

　　现行的户籍制度是以家庭为单位发放户口薄，是证明公民身份的权威凭证。但其发挥的分身定格功能，使得身份证取代户口薄已成为必然趋势。政府要抛弃户籍制度法律规则的管理色彩，树立为人们服务的理念和意识，搜集并保护个人信息，保障人口管理功能的发挥。

　　首先，建立全国性人口管理系统，实施“一卡通”制度。人口作为最重要的社会资源，国家每项政策的出台，都需要考虑人口因素，并且政府作为公共权力的代表，有权利并且有责任掌握实时的人口变动情况。城乡户籍制度的废除，要求政府出台相关的制度，做好各项制度间的衔接，避免社会处于相对混乱的局面。考虑到我国政治经济发展环境的变化，扬弃 1958 年《户籍登记条例》中规定的由多部门多头管理的模式，建立全国统筹的人口管理系统。采取一个部门统一管理多个部门配合并进行系统间信息共享的模式。民政部门是社会行政事务的主要职能部门，其工作事关民生、民权、民利，主要负责专项社会事务管理、基层民主政治建设、社会福利与救济等工作，与人民群众的基本生活息息相关。民政部门根据掌握的人口信息，研究并提出改进和加强人口管理工作的意见与建议，承担全国性的日常管理工作。同时，通过多部门的配合与相关信息的共享，提高行政效率，方便人民生活。

　　随着社会经济的快速发展，广大农村地区的剩余劳动力得到释放，大量涌入城市，造成大量的空挂户口。即户籍在生源地，而人不在当地，使得相关部门掌握不了实际情况，有什么问题也管不到，造成了管理上的空档。现今农村劳动力的城镇化就是典型代表。其次，一人多证现象突出。缺乏全国统筹的身份查询系统，给某些人规避法律责任提供了机会。由于地区间户籍管理差异，使得某些人办理多个户口，为违法犯罪提供了方便。

　　1如为了规避国家对房地产的限购政策，利用政策上的漏洞，部分人想方设法得到不同省级户籍，在不同省份拥有多套房地产，这不仅扰乱了市场秩序，也阻碍了政策的贯彻执行。显然，现行的户口薄难以满足行政部门统计并管理人口的基本需求。据此，笔者建议在政府相关部门的统一领导下，实行“一卡通”制度。全国统筹的“一卡通”，包含公民的基本信息，如公民就业、教育、医疗、住房等社会保障信息，也包括公民的信用信息。结合现代高科技技术，建立全国统筹的网络系统，及时更新公民信息，提高相关部门了解民情的速度与效率。同时，提高了公安部门打击犯罪分子的效率，避免相关犯罪现象的发生。

　　其次，完善相关法律法规。身份证是证明公民身份的权威凭证。自 1985年实施身份证制度以来，身份证已成为最重要的证明身份的凭证，在公民升学、就业、结婚、参加各项活动中发挥着重要作用。

　　1它弥补了户籍制度对暂住、流动人口管理的漏洞，从静态的户籍管理模式演变为动态的人口管理模式，给公民基本生活带来便利的同时，保障了公民的合法权益。但由于社会的飞速发展以及人的有限认识，加上管理上的诸多漏洞，身份证制度仍存在诸多问题。因此，建议从以下几个方面完善身份证制度。一是提前身份证发放时间。根据 2011年《关于修改（中国人民共和国身份证法）的决定》的规定，年满十六周岁的公民应当申领身份证，未满十六周岁的公民在监护人员的申请下，可以领取五年期的身份证。把年龄作为申领身份证的条件，会造成部分群体身份上的管理空白。国家无法准确掌握人口的动态信息，也影响公民正常参与社会活动。同时，未成年人犯罪的普遍存在，说明国家不能放松对于未成年群体的管理。为此，我们可以借鉴一些欧洲国家的民事登记制度以及美国的社会保障卡号制度，以出生为契点发放身份证，提前身份证的发放时间，通过“一卡通”来避免某类群体的身份空白，方便国家对人口信息的动态掌握，也减少人们不必要的麻烦。二是提高身份证件的科学技术含量，实现与其他专项证件间的有效衔接。2011 年《身份证法》修改规定，要求公民登记指纹信息，进一步保障了身份证件唯一性特点。同时，充分运用现代科学技术，增加身份证件的科技含量，增加其对机器阅读和网络核查的功能，减少并避免对身份证件的伪造、变造等现象，保证身份信息的权威性。同时，随着户籍制度的废除，身份证应与其他专项证件做到有效衔接。如毕业证、学位证、结婚证等信息应及时与身份证有效对接，建立与各项证件间的关系，避免犯罪分子制造假证，给社会管理造成混乱。三是完善相关法律法规，严厉打击相关违法犯罪活动。根据社会发展需要，逐步更新与完善相关法律法规，确保打击违法犯罪活动有法可依。相关部门要做好日常管理工作，严格按照法律规定核查身份证件，并监督相关部门工作。同时，充分发挥基层各组织的作用，联合社区、街道以及村民委员会，加强普法宣传教育工作，提高人们的法律意识，共同做好人口的管理工作。

　　（二） 土地处理问题

　　作为户籍制度的基础性配套制度，土地制度与户籍制度一同承担着控制人口流动、稳定社会秩序的重任。由于户籍制度与土地制度的天然耦合，户籍制度的废除必须与土地制度的创新联动，只有做到制度间的共变，才能确保制度间有效融合，保障社会免于处于混乱。

　　1我国经济发展迅速，已成为世界贸易大国，但世界上最大的发展中国家地位没有得到改变，处于社会主义初级阶段的社会环境没有得到改变，社会保障水平仍处于世界平均水平线以下。广大农村地区的社会保障功能，其实更多是以土地来得到实现。加之户籍制度所带来的城乡社会分层，更加拉大了城乡贫富差距。使土地作为农民最重要的生产要素，保障生活的工具特点更加突出。

　　户籍制度的废除，意味着人们只有一个公民身份，不存在身份上的差别，农民身份也只是社会分工不同而带来的不同称呼。根据国家的改革方案，政府允许农村的集体土地通过抵押等形式进行流转，也与建设用地一同估价，盘活了农村地区发展形态，保障了农民的利益。因此，在国家政策的支持下，根据不同地区的情况，分阶段实施土地的社区股份合作社模式。即社区或者集体将集体资产量化入股，组建股份合作社，农民凭借自己拥有的股份享受分红利益的模式。

　　2社区股份合作社模式是经济发展到一定阶段的制度创新，它是按照一定的标准将社区或者集体的土地折股量化给成员，根据资本来组建的股份合作制或者股份制企业。农民凭着集体土地承包权享受股权资本收益权和经营管理的权利。这种股份合作制不是“大锅饭”政策，我们要通过给予股权的方式，更加充分地调动农民的生产积极性，体现我国多劳多得的分配方式与按生产要素分配方式的结合。社区股份合作社模式在 20 世纪末，出现于北京、深圳、广州等城郊地区，取得了一定成效，为户籍制度的废除与农村土地制度的改革提供了有益借鉴。

　　第一，确保农民土地收益，推动现代农业的发展。社区股份合作社将农民的土地量化、折成股分给农民，使农民翻身为股东，建立起资产的共享机制。

　　农民手中的土地经过社区股份合作社的集中，已经从生产资料变为股权，按照资本的运行方式，把农民与市场紧密联系在一起，提高了农民收入水平。同时，社区改革合作社模对土地进行统一地规划和利用，调整土地产业结构，避免了家庭联产承包制存在的经营规模小、市场信息不对称等带来的诸多弊端。通过社区股份模式还可以促使社会先进技术、管理经验、资金等生产要素的流进，并推进农业规模化、产业化经营，扩宽农村经济的发展空间。农民通过社区股份合作社，更多向第二、第三产业的转移，也有利于推动现代农业的转型升级。

　　第二，化解社会矛盾，保障社会稳定秩序。社区股份合作社将广大农民组织起来，明确产权，调动农民的生产积极性，提高了农民的组织化程度。在社区股份合作社模式的框架内，实施以就业管理人口的形式，进行规范化管理，保障了地区的人口管理。同时，农村剩余劳动力的减少，也有利于避免因人口的盲目流动而带来的社会犯罪现象的泛滥。对于农民来说，最重要的生产资料是土地，但是以往的家庭联产承包责任制难以充分释放土地资源潜力。土地资源的资本化，拉近农民与市场间的距离，有效解决小农生产与大市场之间的结构性矛盾，使农民比较彻底地摆脱经济体制的约束，真正成为土地的主人。社区股份合作社模式解决的不仅是现存利益分配问题，更重要的是合理地规划了增量利益的发展问题，给经济发展注入强劲动力。

　　由于制度运行不规范以及人们的有限认识，社区股份合作社模式经过数十年的试点工作，也暴露出了股东身份难以确定、监管程序不规范等弊端。

　　1但是作为一个新生事物，我们要以更加宽容的态度，要予以完善的目光去对待它。

　　不管是户籍制度还是土地制度，其所带来的问题都是社会发展中的问题，只有通过社会管理工作的进一步发展，才能得到妥善地处置。因此，通过政府的顶层设计，协调好社会各方面关系，逐步完善相关制度，实现制度的顺利转型。

　　（三） 社会保障问题

　　工业的发展瓦解了以家庭为核心的传统劳动模式的同时，也瓦解了传统的家庭关系本身。农业社会中人身依附保障的瓦解和家庭保障功能的弱化，要求必须通过保障社会化，将社会利润的一部分，即剩余价值的一部分充当为社会保险基金，保障社会群体的基本生活1。因此，为了更好地满足劳动者对不同层次的利益需求并维持社会生产的顺利进行，必须建立完善的社会保障体系。社会保障是社会成员保障生产与生活并维护个人尊严的基础。

　　2社会保障体系的建立以及相关法律的完善与建设社会主义和谐社会密切相关。

　　3马克思认为，社会保障有两个重要功能：一是分摊损失的功能。通过建立社会保障基金，把个人的损失及风险分摊到整个社会上来，由社会进行统筹共济。二是补偿和恢复功能。马克思认为，人的劳动在某种程度上是人身生理上的耗费，与生产对价的体力和智力上的运用，即体现了公民的权利与义务的对等性。生产者的权利和他们提供的劳动是成比例的，即用劳动来计量平等权，生产者做了各项扣除之后，从社会上领取的要等价于其社会的贡献，也就是劳动量。社会物资资源的贫富程度决定了社会的分配方式，而社会物质资源的多少随着社会生产力的发展而得到改变，从而分配方式应该也要得到相应的调整。我国户籍制度是以家庭关系为基础的，而随着社会分工的细化，家庭的保障功能难以抵抗社会风险，需要全社会来分摊并进行统筹共济。而我国现行的社会保障制度，在城乡二元结构的户籍制度的影响下，在城乡间有不同的运行系统。在中央政府的统一领导下，我们正努力实现各项制度间的有效衔接，并实现全国统筹，但还是不能保证公民的权利与义务的对等性。因此，笔者建议借鉴发达国家的有益经验，实施人口流动的“事后申报制”与“社会保障卡号”制度，来保障改革后的一系列保障性问题。

　　事后申报制是西欧国家普遍采用的人口管理方式，本着保障公民自由迁徒的原则依法进行管理。公民的流动无需经过政府的批准，也不存在法律生的禁止规定。通常的做法是，公民完成迁徒后到当地的民政部门进行备案，在当地有固定的住所或者稳定的收入或者达到一定纳税期限便可以登记为当地的常住居民，享受当地的社会保障待遇。政府通过全国统一的身份查询系统，实时掌握人员的变动数量及方向，做好流动人员的管理工作。

　　社会保障卡号制度起源于上世纪 30 年代的美国，是美国政府的人口管理制度之一。

　　1该制度要求本国公民以及外国常住居民必须拥有社会保障卡号，并且卡号终身不变。社会保障卡号基于婴儿的出生证明，由相关机关指定，并与父母的社会保障卡号联系起来，做到父母与子女间关系的衔接。它作为公民终身的，唯一的身份标识，无论公民多么频繁地迁徒、换工作甚至改名，也不会改变卡号，是辨别公民身份的权威凭证。它的实施是以社会物质资源满足人们生活需求以及社会各机构间实现利益协调为条件。社会保障卡号，其实是“一卡通”信息里的一部分，我国的公民也可以凭着身份证件就可以进行自由迁徒，根据公民的备案与登记，掌握人员的变动情况。同时，根据全国统一的身份查询系统以及社会保障卡号反馈的信息，了解公民的就业与纳税情况，并以此为基准给公民提供当地的发展权，如就业、医疗、子女教育等社会保障待遇，这充分体现了公民权利与义务的对等性。人员迁徒的事后申报制以及社会保障卡号制度，不仅有助于消灭城乡二元户籍制度下形成的公民身份上的等级观念，也有利于避免户籍制度在运行中带来的负面影响，为社会的和谐提供制度性支持。