我国户籍制度的概述

　　一、 我国户籍制度的概述

　　（一） 我国户籍制度的历史形成

　　1. 我国二元户籍制度的建立

　　中华人民共和国成立初期，我国的二元经济结构是二元户籍制度产生的根源，但并不是形成城乡二元户籍制度的充要条件。

　　1第二次世界大战后独立的发展中国家，无一例外地推进工业化和重工业化。然而，这些国家也未选择二元户籍制度。在实施计划经济体制的年代，根据时代要求，需要对人口的迁移以及劳动力的流动进行适当控制，但这也并不等于必须要选择二元户籍制度。我们之所以选择二元户籍制度，是由战后我们所面临的不利的国际环境决定的。

　　国家的工业化程度关系到一个新生政权的生息存亡，关系到中华民族的民族独立与国家的繁荣富强。而国家成立初期薄弱的工业基础，尤其是重工业，拉大了我国同发达资本主义国家的差距，增强了我们追赶发达国家并发展重工业的紧迫性。这促使我们迅速建立以优先发展重工业为主的工业体系，以应对资本主义国家的威胁，维护好新生政权。根据当时毛泽东对社会经济结构的分析，“现代性工业大约只占 10%，农业和手工业占 90%左右。2”这种经济的落后状态是我国在相当长的一段时间内一切问题的根本出发点。同时，我们面临相对封闭的国际环境。国家成立不久，世界的社会主义阵营和资本主义阵营间相互对立和仇视，影响着国内的形势变化。这就决定了我们只能靠自己的力量实现工业化以及社会主义现代化，不可能依托外部的力量来谋求发展。特殊的国内形式以及不利的国际环境，使我们选择了城乡二元户籍制度。

　　2. 我国二元户籍制度的进一步强化

　　1958 年至 1978 年我国的政治、经济、社会的发展状况决定二元户籍制度的进一步强化。

　　首先，经济发展状况的恶化导致二元户籍制度的进一步强化。自 1958 年以来出现的三次经济发展减速，即“大跃进”及随之的国民经济大调整、“文化大革命”以及 1972 年针对“三突破”进行的调整。“大跃进”导致的国民经济的极度混乱与困苦，加之三年的自然灾害，使得农村居民人均消费水平不断下降，而城市居民人均消费水平不断增长，导致城乡生活水平差距的拉大。“文化大革命”时期，工人不上班，学生不学习，农民不种田的不良社会环境下，城乡二元户籍制度带有浓厚的政治工具性特点。为了维护城市的稳定，保证城市居民的社会福利待遇不下降而实施的青年知识分子“上山下乡”活动，使得农村居民的人均消费水平进一步下降，加大了城乡差距。

　　其次，人口数量的快速增长导致二元户籍制度的进一步强化。我国人口从1958 年末的 64653 万人增长到 1978 年的 96259 万人，年均增长 1436.6 万人，二十年间增长了 30000 多万人。巨大的人口基数以及快速增长的人口数额，超出了当时我国经济社会所能承受的范围。相比于人口的快速增长，人均农产品的占有量、城市居民人均生活必需品的供应量、城市所提供的就业岗位量等，无法满足日益增长的人民需求。为了维护社会秩序，继续促进重工业优先发展的工业化政策，中央进一步加强了对户籍的限制。即劝导农民盲目流入城市，或者附加条件地允许流入城市，甚至把进城的农民返还于农村的方式控制人口的流动，使我国出现了短暂的逆城市化现象。这一时期的户籍制度带有浓厚的政治斗争工具的色彩和思想教育工具的功能。其派生的这些附加功能与我国的生产力发展方向背道而驰，阻碍了我国政治经济的正常发展，留下了制度隐患。

　　3. 我国户籍制度的局部调整

　　随着改革开放与经济体制的调整，社会的政治、经济环境发生巨大变化，计划经济时代的户籍制度难以适应并满足社会的需要。紧随经济环境的活跃，中央政府也逐步放开了户籍限制，先后进行小城镇户籍制度改革、大中城市户籍制度改革以及区域性户籍制度改革，逐渐放开了农民的上下流动，户籍制度对农村人口进入城市落户的限制变得相对较小，户籍制度的身份定格作用也在不断地减弱，淡化了户籍制度的痕迹，但这并不意味着户籍界限的完全消灭。

　　2013 年 5 月 25 日，国家公布了关于《2013 年深化经济体制改革重点工作的意见》，指出要分类推进城乡户籍制度改革，统筹推进相关公共服务与社会保障改革，同时建立健全农村产权确认、登记、领证制度，依法保障农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，规范了农村土地产权，并且增强了土地对农民的保障作用。同时十八届三中全会中关于土地承包权的处分政策，也有利于促进我国城镇化进程。进行户籍制度改革，最大的障碍在于户籍制度背后所承载的福利功能以及各方利益的协调分配上。这次试探性的局部调整，改变了二元户籍制度的身份定格功能，弱化了城市内部的二元户籍结构，使得投资者、购房者、高学历者等群体的落户成为了现实。其次，二元户籍制度改革派生出的辅助功能，提升了城市发展的竞争力。即通过招商引资、刺激房地产业发展等方式优化了城市人才结构。如大中城市通过实施人才居住证制度，吸引人才、留住人才，改变人口学历与年龄结构等形式为城市发展注入了无限的动力。

　　（二） 我国户籍制度的功能与价值

　　全国性户籍制度的建立遵循“先城市后农村”的原则。先从城市开始，逐渐扩大到广大农村地区，由内务部、公安部、国家统计局等多个机构分头管理统一由公安部门管理。同时，各大城市的军事管理委员会先后建立的户籍管理制度为中央建立全国性的户籍制度奠定了基础。相对于城市，农村地区的土地改革虽然也推动了农村的人口调查、清查、登记等相关工作，但国家成立初期的户籍制度缺乏全国统筹的制度体系，尚未建立起全国性的上下统一的户籍管理制度，城市与农村间缺乏相关的制度衔接，都有各自的运行模式。国家建立初期的户籍制度，虽然没有限制公民的居住与迁徒自由，但此时的户籍制度已经区分了户籍类别，带有身份定格功能，造成了社会身份的区隔。尤其是粮食的计划供应开始实施以来，实行城乡有别的户籍制度成已为必然。

　　1. 控制农村人口盲目流向城市

　　为了应对城市粮食供应、社会管理等方面面临的新压力，中央政府先后颁布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》、《关于制止农村人口盲目流外的指示》、《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》、《中华人民共和国户口登记条例》及配套制度，采取多管齐下的措施，控制了农民的自由流动。1953年我国国民经济的第一个五年计划开始实施，大规模的工业建设需要大量的劳动力。这对广大农村地区的剩余劳动力具有极大的吸引力，使得大量的农村人口流向城市，给城市的经济发展提供了劳动力资源。但国家规定，有条件地给农民开介绍信，也规定各机关、事业单位、企业、团体等一律不得擅自招用农民作为工人或者临时工，只有在当地招录不足时，才可以从农村招用。

　　1随着我国社会主义经济建设的不断向前推进，我国户籍制度也因社会大环境的变化而不断得到调整。国家实施城乡有别的居民就业、社会福利、住房、医疗等社会保障制度，并与户籍绑定。户籍制度与社会保障政策的衔接有效地控制农村人口的自由流动，进一步固化了二元户籍制度。同时，国家先后出台关于农村居民发展家庭副业的规定，农村合作医疗制度、农村公积金制度、住房、优抚、救济等农村保障政策，形成了以《户口登记条例》为核心，其他辅助性措施为补充的二元户籍管理制度体系。从此，户籍就成为每个公民的身份标签，社会公共资源的分配都与户籍紧密联系，影响着公民生活的方方面面。

　　社会保障政策与户籍制度的衔接，阻碍了城乡间自由流动，减缓了农村人口的城镇化进程。

　　十年的大动乱促使党中央在政治、经济、社会等多方面进行深刻的反思，促进了对二元户籍制度的局部调整。农村人口的身份转化条件发生了变化，放宽严格的农转非指标。符合各城市规定条件既可以转变为城市户口，允许不迁移户口的流动。经过局部调整，大量的农村劳动力流向了城市的国营企业、集体企业，但并没有改变二元户籍制度的身份区隔局面。农村劳动力向城市转移的过程中，其户籍的类型、附加在户籍背后的福利待遇并未发生相应的改变。

　　城乡户籍之间的身份等级性向城市内部扩展，城乡地域之间的户籍制度的等级性演变为城市内部户籍人口与外来人口间的等级性。

　　2即原来的“隔离式”的户籍制度转变为“渗透式”的户籍制度，集中表现在城市内部不同身份的福利待遇的区别上。

　　随着国民经济体制改革的逐渐完善，我国的经济社会发展也逐渐步入正轨。改革开放以后，粮食统购统销制度等不适应社会发展潮流的制度已经退出历史舞台。国家也取消了相关的硬性指标，按照市场经济的规则逐步放开了限制。先后进行了小城镇、大城镇、区域性户籍制度改革。分群体、分区域采取差别化的措施，设置不同的落户门槛。具备合法固定住所、稳定职业，稳定生活来源即可以转为城市户籍，或者劳动模范、先进工作者、高级技工等群体可以适当放宽限制，准予落户。如重庆市针对在主城区务工经商五年以上的农村人口以及在远郊区县经商三年以上的农民工等七大类群体实施的差别化措施。

　　再如上海市实施的人才居住证制度，允许高新技术企业根据需要对具备学士、硕士或者博士学历的高级技术人员以及市场急需、紧缺的人才予以优先落户，吸引了诸多高层次骨干人才，为提升城市竞争力创造了优越的人力资源环境，为城市发展提供无限动力。

　　户籍制度经过多年的调整与完善，扩宽了农村人口上下自由流动的渠道，削弱了户籍制度造成的身份定格功能，淡化了身份区隔现象，模糊了城乡户籍界限，但这并不意味着户籍制度界限的消灭。

　　2. 我国户籍制度的基本角色与意义

　　随着社会的变迁，沿用近半个世纪的户籍制度，其内涵已经发生了巨大的变化。相对于本身具备的社会管理的制度性工具之外，更多地充当为一种控制人员流动的体制性工具，带有浓厚的政治性特征，造成有继承性、有身份等级的社会。不同的户籍为每个公民贴上了身份标签，体现了社会优质资源的分配方式、占有方式，从情感上、道德上、法律上，拉大了城乡间的距离，造成了城乡之间、城市内部之间的隔阂，成为构建城乡一体化和谐社会的制度性障碍之一。户籍制度就本身来讲，是管理并服务于公民的制度载体，在人口统计、登记、管理等方面发挥积极的作用。从这方面来看，我们不仅要保留，而且根据国情社情的变化积极地予以完善。我们之所以要进行改革并逐渐淡化其作用，最终废除户籍制度是因为其背后的利益分配问题即户籍制度背后的社会保障问题。随着社会改革的深入以及户籍制度的逐步完善，笔者认为，每个公民都应享受子女可以在所在城市接受优良的教育，参加城市的医疗保险并享受当地医疗保险待遇，当生活困难并达到一定条件时能享受国家的保障性住房等待遇。现行的户籍制度，经过多次的调整与改革，从“隔离式”转成“渗透式”户籍制度，人为地造成城乡差别，这与我国的社会主义和谐社会理念是背道而驰的。户籍制度作为上层建筑的范畴，应迎合我国经济发展状况。因此，我国的户籍制度应剥离户籍制度背后的一系列附加利益，逐步取消户籍制度，给社会提供相对公平的流动环境与更加有效率的政策环境，为社会发展扫除制度性障碍，为社会发展提供更加优良的法律与制度环境。