土地承包经营权信托相关辅助制度未完善

　　（四）土地承包经营权信托相关辅助制度未完善，难以保障信托权利

　　1.农村经济发展不平衡、社保体系不健全

　　近年来我国的社会保障制度有了很大进展，尤其是农村合作医疗和社会养老保险制度的推广是具有历史意义的突破，但是由于农村的养老、医疗、社会福利等社会保障机制尚不完善，大部分地区农民主要还是依靠土地收入维持生活，解决医疗、教育、养老等问题，多把土地视为基本生活保障，土地信托流转存在较多忧虑。换言之，在农村尤其是部分贫困地区农民无论何种原因导致不能从事农业生产都将面临收入困难。土地是农户安家立命的根本。目前我国要想推广农村土地承包经营权信托流转，必须解决农户土地信托流转的后顾之忧，让农民获得基本的生活保障，这要求尽快完善农村最低生活保障制度、农村医疗保险制度、农村大学生教育援助等农村社会保障制度。有了基本的生活保障，农民才会减少对土地信托流转的顾虑，才有信心和理念去实施土地信托流转，而土地信托流转又能进一步促进农村社会保障体系的完善，实现良性循环。

　　2.农民转业能力不足，农村的劳动就业保障水平较低

　　土地承包经营权信托实施后，农民面临新的择业和就业，而农民在此方面的能力尚显薄弱，即使在经济状况较好的地区也面临这样的问题。政府应为农民提供新的发展空间和平台。在支持农民创业方面，农民需要择业和创业的引导和扶持，需要用地、征税、缴费、工商登记等多方面提供优惠政策，以及政策咨询、优质项目推荐、创业指导、后续支持等创业服务。在引导农民就业方面，政府应对土地信托后的农民进行业务、技能、知识培训，提高劳动者就业能力。土地流转后，由于农民专业技能不高，业务知识不全，许多行业和企业无法接纳其就业。应结合行业和企业的特殊要求，对农民开展有针对性的业务技能培训，增强其就业、择业的竞争力。

　　3.政府主导模式制约委托人意思自由

　　农村土地承包经营权信托作为一种新型的土地承包经营权流转方式，其具体的操作模式，运行机制等都还处于探索阶段。从现有实践中可以看到很多地区的政府对土地承包经营权信托的推行大力倡导，并牵头成立相应的土地信托机构，主动引导土地承包经营权人通过信托的方式进行土地流转。但是政府作为主导者的身份设立土地信托机构并参与到农村土地承包经营权信托中实际上不能体现委托人的自主选择，制约了市场机制的作用发挥，并不利于土地信托机构本身市场竞争力的提高，不利于土地承包经营权信托的长远发展。笔者认为，应当转变政府在农村土地承包经营权信托当中的职能，从主导推进转变为积极引导和有效监督。

　　4.缺乏专门的权利保障机制

　　农户作为土地承包经营权"真正的委托人",信托权利和相关社会权利不能得到有效保护，使得土地承包经营权信托带来经济效益的同时时刻存在着权利威胁隐患。一方面，正是由于前文所论述的诸多原因，如农户处于权利人地位却不能获得明确的委托人资格，受托人的形式和运营方式失范，信托期限存在巨大变数等，导致土地承包人的信托权利难以保障。对于己经承包给家庭或者通过招标等方式承包给其他承包经营人和法人的土地，实践中通过合作社、政府专门设立机构等形式予以缓冲的做法实质上仅是通过政策扶持土地信托的具体体现，并非长久之计。58从商事信托角度，完善或专门设定对委托人进行信托权利确认与保护的制度是土地承包经营权信托制度的应有内容。

　　另一方面，在城镇化推进过程中，农民选择非农行业实际上具有很大偶然性和自发性，并且并非完全不可逆，农地仍然被作为农民的生活保障基础。

　　但我国在农村土地征收和流转工作开展同时，社会保障、劳动就业、农村基础设施建设方面工作却没有那么快的节奏幵展，也没有明确的针对城镇化的统一程序制度。在土地承包经营权信托适用的同时加强此方面配套制度完善，明确对相关农户的支持和帮助的适用标准与具体保障性内容是极其重要的。

　　在土地承包经营权信托的法律关系中，由于没有特别法律规范而只能适用一般规则，各法律主体的地位和权利都存在很多不确定性，加之政府主导和各地区实施不同方案，带来诸如土地承包经营权信托存在市场安全之隐患、信托关系人地位不明确、信托关系内容失范、缺乏信托权利与社会权利保障等问题。本部分对法律适用和法律关系的分析，为本文第三部分提出些完善土地承包经营权信托制度的建议提供合理的前提基础。