他国与地区诉愿机制的启示(2)

　　四、 台湾地区陈情制度

　　台湾地区与祖国大陆法系相同、历史文化风俗传统相近、社会道德标准民众心理相似，台湾地区的陈情制度与祖国大陆的信访制度有一定可比性与借鉴意义。台湾陈情制度并未正式立法，依靠的法源不过是《行政程序法》。陈情制度充满灵活简便的特点：陈情人可以采取任何方式进行陈情且不受时间、次数限制；陈情的内容可以是对行政措施的建议，也可以是对行政违法的检举控告，可以是针对个人利益的保障，也可以针对国家公益；陈情制度具有行政救济、行政监督、改善行政、改善关系等多重功能。但接受陈情的一律为行政机关，陈情事项也局限在行政范畴。

　　从制度设置角度而言，台湾陈情制度没什么耀眼之处。但它作为“社会安全阀”,一种维护社会稳定的工具的具体做法，有值得我们关注的地方--灵活简便。台湾陈情制度作为一种非形式化的行政救济制度，以其灵活简便的特点，最大限度的方便民众，也就是最大程度的让民众发泄负面情绪。美国功利主义冲突理论学者刘易斯·科塞（Lewis Coser）认为，发泄负面情绪的机制，排泄出去的不是多余的蒸汽，而是猛烈的敌对情绪。有效疏散民众的负面情绪、敌对情绪，有助于社会结构的维持和社会秩序的维护。当然，台湾陈情制度灵活简便的特点，很大程度有台湾地区区域小人口不多的原因，与我们大陆地区地广人多有根本性的区别。但是如何有效疏散民众负面情绪，发挥社会安全阀的功能，值得我们进一步探讨。

　　第二节 他国与地区诉愿机制的启示

　　一、 司法救济之外的救济机制

　　上面我们选择了瑞典、日本、法国、中国台湾四个国家和地区进行分析，发现他们在整体实现宪政制度、司法权威神圣不可侵犯、司法救济渠道顺畅的情况下，依然存在司法之外的权利救济机制。这给我们一个非常有益的启示：即信访制度的存在并不影响现代宪政制度的建设，并不影响司法独立。

　　司法并不万能，且世界每天都在变。司法救济需要其他的救济机制弥补不足，许多的权利需要司法外的途径进行救济。为了凸显司法制度至高无上的地位，刻意剔除其他救济途径，这是“因噎废食”的做法，而且会真实伤害到需要救济的人的权益。也许把司法制度确立为唯一的救济途径，真能实现绝对公平，实现制度的跨时代飞跃；但不应该是在司法制度尚未成熟完善、社会正处在混乱转型时期的“目前”.当我们大力倡导司法救济、树立司法权威的同时，也要允许与完善其他的救济途径。信访制度存在人治色彩浓重、程序不规范不透明、职责不清归口不一等诸多问题，这是事实，不容否认。我们可以通过对信访制度的法治化建设进行修正整改，设置一个框架模型，逐步逐项的塑造为一个有益的，司法救济、行政复议之外的救济途径，完善救济机制。

　　二、 救济机构须有独立和权威

　　我们看到，其他国家地区的民愿诉求制度，在当地都得到社会各阶层的认可与尊重，而且切实行使辅助性质的救济职责，解决许多社会问题，一定程度化解社会矛盾。日本苦情制度成功修改了部分影响广泛利益的法律规定，化解民怨，有益于贯通现代法治行政理念与本国传统的和谐统一。瑞典议会监察专员制度成为瑞典民众实现权利救济和自己诉愿的重要途径，并影响至世界上许多国家仿效。法国调解专员制度中近 80%的申诉案件，都是政府接受专员忠告、建议而告结，调解专员制度被誉为“法国民主不可缺少的齿轮”,是法国重要的权利救济与纠纷解决机制之一。台湾地区陈情制度有效疏解社会负面情绪，一定程度上缓和社会矛盾。

　　这些国家地区的民愿诉求制度，在法律上都有相对明确的独立地位，这种独立地位通过制度法源、人员任免、配套制度等措施加以落实。没有独立就没有权威，也就发挥不出应有的功用。这些民愿诉求制度一般都没有强制执行力，他们能够存在并发挥功用，靠的是客观公正的权威形象。这种权威形象源于他们能够依法独立开展工作，从保护民众权益角度而不是维护某组织机构利益与形象角度开展工作。

　　反观我们的信访机构，全部是国家机关的附属机构，负责信访事项的程序性工作，配套责任追究制度缺乏可操作性形同虚设。这样的机构，是没有独立性可言的，更不具备应有的权威性。信访机构不独立不权威引发人民群众对其权利救济公正性的质疑；[39]而且信访机构附属于政府的现实，也是造成人民群众愿意通过层级监督、中央监督的方式表达意见和追求权利救济的主要原因。从学习分析其他国家地区民众诉愿机制的经验可知，我们应当赋予信访机构独立的职权地位，放手让他们依法独立开展工作并逐步建立权威，发挥司法途径外另一救济途径该有的功能。

　　三、 救济机构的人员构成

　　如前所述的其他国家地区民众诉愿机制在人员配置方面资质要求很高，而且偏重于有法律知识和实务背景。瑞典议会监察专员普遍具有法律专业背景，一般是律师或法官；50 人组成的工作班子，其中过半数是法律工作者。法国调解专员下设的 100 名助理调解员，多数是法官和律师，各预审组成员更是均具有法官或处理司法案件经验。

　　专业背景决定处事方式。由法律专业人士担任司法救济之外的救济机构工作人员，一方面可以确保救济工作在法治的框架内进行，另一方面可以把专业知识运用到具体工作中，向申诉人分析其申诉的合理性与合法性。专业有让人信服的作用。有法律专业背景的工作人员用法规条例给申诉人解释，较为容易使申诉人心服口服，避免无效申诉与“缠诉”.

　　信访制度天生具有人治色彩，如何对其进行法治化建设，执行该制度的人员起关键性作用。可由于目前信访机构只是普通行政机构，负责的也只是秘书性工作，对人员的专业知识实务经验都没有设置要求。专业化水平低、人员素质参差，造成信访人不信任信访结果，质疑信访机构的专业性与权威性，继而发生缠访、越级访。因此，有具备法律专业背景人员的信访机构，有利于信访制度走向法治化，我们需要多加考虑。

　　四、 救济程序必须规范简便

　　其他国家地区的民众诉愿机制程序规范简便，保护范围宽泛、准入门槛较低，对申诉范围、申诉对象、申诉方法等细节均一一细致列明。其中以日本苦情制度的程序规定最为严格，规定贯穿苦情处置的申诉、受理、调查、调停、保密等各环节，并附有各环节的具体操作指引。反观我国信访制度，政出多门、各言其事，程序制定不规范，执行程序的自由裁量空间很大。程序简便，才能有效疏解社会民怨；程序规范，才能有效实现监督阻隔外力干涉。

　　我们现在出现信访表达渠道高层级化、信访解决机制非终结化、信访解决方式批条化等问题，很大程度上是因为程序不规范，有漏洞造成的。程序之治是区分人治与法治最主要的标志。我们对信访制度进行法治化建设，很重要的工作是重新梳理信访程序，查补漏洞，促进信访制度顺利走向法治化。