信访制度法治化设想

　　第五章 信访制度法治化建设的设想

　　前瑞典首席监察专员隆达维克说过：“即使在管理的很完善的国家，从最好的方面讲，或由于当局对事业的过分热心，或由于其他较低级的动机，如滥用职权，侵犯人民权益等，行政侵权的情况总是可能发生的。在现代社会里，行政权的扩张确实存在一种现实的危险。在日益增多的机关工作人员中，无能的、过分热心的、办事不公道、不老实的大有人在。因而，如何控制当局的活动，如何监督他们守法和公道地办事，就成为了一个十分迫切的现实问题”.[42]如何监督公权力公正、公道、守法办事，单靠行政诉讼、行政复议是不够的，我们需要信访制度，需要法治化了的信访制度。下面是笔者对信访制度法治化建设的设想：

　　第一节 制定《信访法》补充实体性内容

　　法治必须先有权威法制。我们要推进信访制度法治化，首先需要完备的是法治化的硬件设施--权威的信访法律制度。从法理而言，信访权由宪法规定的基本权利引申而来，用行政法规和地方性法规来规范信访权与信访行为，在法律地位上并不相称。从实务而言，《信访条例》实施效果不尽人意。权利救济功能方面，信访人的怨声依然很大，重复访缠访案件仍然很多；收集人民群众意见监督公权力功能方面，只有很少一部分信访人反映的问题、提出的意见被采纳实施；解决争议维护社会稳定功能方面，越级上访聚众上访仍然存在。这些问题，有信访制度立法规格过低，缺乏统一调度力缺乏权威性有关。因此应该尽快制定《信访法》，提高信访立法规格。而且，《信访条例》历经多年实践及几经修订，已然为制定《信访法》积淀许多经验，能够保证其在实施中具有相对的稳定性，符合大法求稳的原则。

　　权威的信访法律制度意味着完备的制度、科学的制度。《信访条例》目前规定的内容主要涉及信访程序问题，许多关于信访制度实体性的内容并没有涉及。信访法需要从法律的角度，运用法治思维法治手段对部分实体内容予以制定并规范。

　　一、 赋予信访机构必备权力

　　信访机构既然被赋予解决社会纠纷、实现权利救济、维护社会稳定的职责，那么就应该挣脱秘书式收发转送信访事项的框架，拥有实在的、必要的权力。根据其他国家地区民众诉愿机制的启示，这些权力应该包括：调查权、督办权和公开权等。

　　调查权：法国的调解专员制度能在三十多年的运行中取得如此瞩目的成效，最根本的优势是他们的调解专员拥有广泛的调查权。运用调查权，调解专员在充分查明事实的前提下，作出客观公正的判断，促使行政机关接受建议，从而树立令人信服的权威。

　　我国新制定的信访法，应该赋予信访机构充分的调查权。信访机构可以传唤、问询、获取与案件有关的各种文件，并有权要求有关公共机构及其公务员配合调查，例如出席传唤、回答问询、提供证据等。另外从社会各阶层选录一定数量的义务通讯员，作为获取相关信息的必要途径。信访机构通过充分调查得出调查结果并作出客观建议后，转交相关部门处理。当然这一切都要在法律授权允许下，并有相关配套细则规范。

　　督办权和公开权：目前我们的《信访条例》第三十六条也规定了督办程序。针对包括未按规定期限办理信访事项，未按规定反馈办理结果，未按规定程序办理信访事项，推诿、敷衍、拖拉办理信访事项，不执行信访处理意见的同级人民政府工作部门和下级行政机关，信访机构有权督办并提出改进建议。

　　条例显见，目前督办的都是程序性内容，同级人民政府工作部门和下级行政机关书面回复一句“该案件正在研究办理”已经可以搪塞过去，信访机构不好再行督办程序，信访事项无从办结，受损权利无法救济。

　　新修订的信访法应该明确信访机构有督促同级人民政府工作部门和下级行政机关，根据信访机构的调查结果和处理建议，作出处理或解释的权力。对于信访机构调查结果不认同、处理建议不采纳的，政府部门和行政机关需要作出书面解释。调查结果、处理建议、政府部门和行政机关作出的书面解释等是否公开，信访机构拥有最终的决定权。

　　这是一种实体权力，真正意义的督办权。但是这并不意味信访机构的处理建议、督办要求具有强制执行力，它们只是通过引起高层领导重视、公众舆论关注，促使有关单位履行职责而已。当然，我们必须注意信访机构的督办权时刻保证受限于法治的框架。

　　二、 细化信访程序 缩小自由裁量空间

　　现行《信访条例》在维护信访秩序、规范信访程序方面有毋庸置疑的功用，但仍然存在许多不尽人意的地方。例如对于听证程序的忽略、调解程序的不健全、信访事项结案标准的留白、信访责任制及责任追究制的模糊、对非正常信访行为的界定有过分多的自由裁量空间、信访事项建档程序不规范等。我们挑选两点展开分析设想一下。听证程序。听证是一项行政机关在作出某项安排或处置前，听取相关利害关系人意见的制度。通过利害关系人的质证，确认行政机关作出安排或处置的必要性、合理性、合法性。听证是目前世界各法治国家行政程序法中一项极其重要的程序制度。他顺应了现代法治社会立法、执法的民主化趋势，双方当事人平等对话的姿势也有助于事项的和平解决。

　　现行《信访条例》第三十一条信访处理程序规定：“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证”,并把听证方式、范围、参与者、程序等交由省、自治区、直辖市人民政府规定。条例用辞是自由裁量空间很大的“可以”一词。笔者以为，把听证程序广泛并强制应用于处理重大信访事项中十分重要。“重大、复杂、疑难的”信访事项，许多发生在 5 年以前，10 年以前的也很多。时间相隔越长，机构变更、档案遗失、相关人员去世等问题就会越多，取证、调查、解决问题难度就越高。对于这类信访事项，信访机构应该结合实际情况，把信访人与相对行政机关召集起来，让他们面对面进行举证、对质、辩论。通过陈述、质证、辩论，查明事实，分清责任。另外，影响十分重大的信访事项还应该邀请政府有关上级部门、法律工作人员、行业专业人士及舆论媒体等作为听证员参加听证会。信访听证，是信访当事人利益申诉维护权利的重要环节，也是防止相关机关随意处理信访事项的重要栅栏。新修订的信访法，应该把听证程序作为处理重大、复杂、疑难信访事项的必经环节，作为信访机构调查信访事项的重要途径。

　　三、 确立信访事项结案标准

　　当前普遍的声音是把重复上访、越级上访不断涌现的问题归结为信访终结机制缺失造成的。但现行《信访条例》第三十三条、三十四条、三十五条都是关于信访事项三级终结制度的规定。信访三级终结，是指对同一信访事项，按照法定程序，经过三级行政机关依次做出处理意见、复查意见、复核意见后，有权处理的行政机关终止受理该信访事项，该信访事项处理终结。信访人仍以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。

　　可见，条例是有信访终结制度的。问题是，以什么作为信访事项结案的衡量标准并没有任何文件解释提及。是分清责任为结案标准、还是所有信访要求全部实现后才能结案、又或信访机构书面回复处理结论后就可以结案？笔者以为，应该分门别类为信访事项结案制定衡量标准。西藏自治公安厅 2005 年颁布的西藏公安机关开门接访案件结案标准，对我们有一定启发意义。该标准把信访事项分为举报类信访案件、控告类信访案件、诉求类信访案件，并就各类别信访事项细化办理程序落实结案标准。符合标准的，结案，不符合标准的，重办。例如信访人举报治安、刑事案件的信访案件，公安机关已经破案或已经把犯罪嫌疑人追捕归案的，理所当然结案；如果因特殊原因客观原因未破案，但已经落实办案领导、承办单位、查办措施，并正在进行实质性查处的，可以书面回复信访人并结案[46].新修订的信访法，可以参照规定信访事项结案标准，提高信访案件办理质量，保证信访处理结果有一定的公信力。

　　第二节 法治化信访制度

    要实现信访制度法治化，要法治化的信访制度有效发挥权利救济的功能，需要把信访机构从行政系统中抽离出来，归口人大监督。

　　一、 信访机构需要相对独立的空间

　　从分析其他国家地区民愿诉求制度可见，救济机构的独立性非常重要。救济机构独立，才能保证其能依法并不受干扰地开展工作，才能保证其作出的判定结果是客观公正令人信服。

　　目前我国的信访机构不存在独立性。信访机构作为行政机关属下一个行政机构，遵循国家行政机关颁布的行政法规，调处人民群众与行政机关之间的权利纠纷。这种被动的依附身份，造成信访机构不可能独立不受干扰的开展工作。信访机构既然被赋予权利救济的功能，就必须赋予其相对的独立性，包括独立的地位，独立、公平开展工作的权力等。简而言之就是信访机构应该剥离行政机关体制，以体制外的身份独立执行职务。

　　当然，这种“独立”,不等于也不应该不受监督。我们可以把法治化信访机构归口人民代表大会体系。

　　具体而言，就是逐步撤销各级党委、行政机关，各行业部门，以及军队、大企业、事业单位设置的信访机构，包括人大系统现有的信访机构也撤掉。参照瑞典议会监察专员制度，建立人大信访制度，把信访机构集中归口全国人民代表大会和地方各级人民代表大会管理，与人大其他专门委员会相并列。归口各级人民代表大会的信访机构独立调查、调解、建议、公开信访事项。信访人有权在行政复议或司法诉讼之前、之后向信访机构寻求救济，但正处在行政复议和司法诉讼程序之中的案件，信访机构不予受理。信访机构对司法机关与行政机关有建议权、公开权，但不具有执法权与强制执行力。