信访制度的存在意义

　　第一章 序言

　　党十八届三中全会通过《全面深化改革若干重大问题的决定》提出“诉访分离”、“越级走访不受理”等信访制度改革意向，国家信访局出台《关于进一步规范信访事项办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》明确六种信访事项不受理，广东省人大常委会通过并颁布执行《广东省信访条例》落实细化不受理信访事项的相关规定。系列法规制度出台预示着信访制度往法治化道路发展。

　　学术界对信访制度的发展一直莫衷一是并形成三种截然不同的思路：第一种是杜钢建教授等倡议的行政体系内探索大信访格局；第二种是黄钟等学者认为信访制度有悖政治现代化格局，应该直接废除；第三种是于建嵘先生等建议剥除权利救济功能，逐步规范法治化信访制度。

　　可以说，社会各界对信访权利、信访制度、信访制度法治化道路存在许多疑问许多设想。信访制度究竟有没有存在意义？信访制度存在什么问题？其他国家地区有没有可供借鉴的类似制度？这些都是值得我们探讨的问题。最重要的是，在当前国家整体法治化框架内，信访制度应该何去何从，如何定位，如何改善。笔者将在前人研究基础上，结合实际工作经验，探索信访制度法治化出路，勾画法治化信访制度未来蓝图。

　　第二章 信访制度的存在意义

　　信访制度在我国有着悠久的文化历史，在社会各阶层中有着深厚的意识基础。其独有的性质特点，能有效完整权利救济体系，弥补司法救济不足，更可以进一步促进转型期社会稳定。但目前的信访制度状况纷繁杂乱，发挥不出他应有的作用，甚至成为国家整体法治化的一块诟病。学术界中对于信访制度建设思路莫衷一是，各走极端。研究信访制度法治化建设有着非常重要的意义。

　　第一节 信访制度概述

　　一、 信访制度性质

　　（一）民主性和政治性

　　信访，是指由公民、法人或者其他组织通过书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式发起，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者申诉请求，由受理的人民政府、县级以上人民政府工作部门转交有关行政机关依法处理的活动。这是信访条例对信访的路径界定，也是信访民主性和政治性的体现。

　　信访权利是一种动态的民主权，是公民除投票选举、代表代议外参与国家日常生活的重要方式。据相关资料显示，信访制度最初的设置意图，是与人民代表大会制度、政治协商制度一样，作为我国现代民主政治制度。人民群众向国家反映意见与要求，并最终依靠党和国家的政策法规予以实现，这就充分体现了信访制度是人民群众参政议政的一条重要途径。

　　（二）维权性和补救性

　　信访是在公民权益受到侵害时作出的一种自救行为，目的是让侵害停止，使受损权益得以恢复或被有效补救。宏观层面而言，信访维权与民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼、行政复议、民事仲裁等程序性诉权制度有着相同的属性，都是为着自己受侵害的权益得以救济。微观层面细看，信访人在追求自己权益救济的同时还在追求隐藏着的其他等待救济的权利群，包括公民权利、政治权利、社会权利等。因此信访制度具有极强的维权性和补救性。

　　（三）监督性

　　信访制度的监督性自古以来就存在着。中央政府通过信访制度掌握下级官员地方政府执政信息，就是所谓的“抓手”,从而进一步控制地方政府，实现对地方进行控制的政治性目标。从公民信访权利追求的结果而言，具有双重性，一是直接实现对私人权益的救济，二是通过这种争取权利恢复正义的过程间接实现对国家行政机关的监督和制约。无论哪方面造就的压力，都充分体现了信访制度的监督性。但需要明确的是，信访监督只是一种事后监督。

　　二、 信访制度特点

　　（一）调解主体间不平等

　　信访是一方法律主体以书面或口头等方式向公共权力反映情况、表达意愿，并由公共权力指示另一方法律主体具体处理的过程。公民、法人和其他组织，运用宪法赋予他们的知情权、申诉权、监督权、指控权和被救济权，监督公共权力履行职责或要求公共权力督促相关主体承担责任。在现实阶级社会制度下，“公民、法人和其他组织”相较于公权力而言，明显处于弱势。因此，信访不是一般的平等社会交流，而是权力与职责间的监督与指引。

　　从更深入而言，信访一方的信访权力源于另一方即公权力的赋予。信访权，是《宪法》赋予公民的一种权利，而《宪法》，一定程度上是由公权力制定、颁布、修正、执行的。被信访一方的公权力，可以利用掌握的《宪法》，决定是否赋予信访人信访权力，赋予这样的信访权力或是那样的信访权力。信访权受法律保护，同时信访人需要履行相关义务，包括“依法依规”、“采用书信、电子邮件、传真等书面形式”、“到有关机关设立或指定的接待场所提出”等。可见，信访制度调解的双方自始至终不平等。

　　（二）引申权力

　　信访人启动和实施信访行为的权力，即信访权，是一种延伸权力。目前国家级的最为权威的专门的信访法规--《信访条例》，只是一部由国务院颁布的行政法规，其基本的法律依据是国家大法《宪法》。而《宪法》中没有明确信访权，信访权只是根据《宪法》中明确赋予公民的批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权等延伸而来。所以，信访制度的权力凭据，只是一种引申权力。

　　（三）内容复杂

　　信访制度处理的信访内容包罗万有，政法、城建、土地、腐败、劳动人事等都属于信访制度调处范围。同时信访制度还兼附公民权利救济体系重要补充的意向功能，只要涉及到政治权力运行和政府职能行使的问题都可以通过信访途径解决。实务中，在“维稳”口号下，信访制度更如一大箩筐，各种涉公的社会关系及利益问题都由信访处置。信访制度信访内容复杂的特点更为突出。

　　（四）形式多样

　　信访制度明确接收及处理信访案件的形式可以多样化：信访人可以通过信件、电话、电子邮件、部门领导公布的微博、QQ 及走访等形式表达信访意愿；信访受理人可以通过会议协调、现场指正、视频对话等形式调处案件；被信访人也可以通过书面、电话、电子邮件、微博等方式回复信访人。