当前信访制度现状及其存在问题

　　第三章 当前信访制度现状极其存在问题

　　信访制度切合我国现时国情需要，有实质性的存在意义。如何规范信访制度，保证信访制度、信访行为在法治框架内运作，十分关键。

　　法治的概念，是指在社会中，法律是普遍最高的规则，具有凌驾一切的地位，不得轻慢；所谓“凌驾一切”,指的是任何人，包括行政机关、立法机关和执法机关都必须遵守法律，没有任何人或机构可以不受法律规范与约束；所谓“不得轻慢”,是指违反法律，无论是公法还是私法，都要受到法律追究与制裁。法治的目的，是为各阶层、各行业、各组织，提供一个寻求公平的平台与框架，在这个平台与框架里，任何组织、任何阶层、任何人都是平等的，都是受法律规范治理的。法治的内涵，理所当然是要求所有人依法、守法，但最主要最偏重的是对公权力的控制与拘束；也就是说，立法机关、行政机关、执法机关的任何行为任何环节必须有法律授权或得到法律许可，超出法律授权与许可的一切行为与环节，都要受到相应法律的追究与制裁。

　　根据法治的概念、目的、内涵，我们延伸得出信访制度法治化建设的基本要求：首先，信访权的明确法定授予，不能是目前的引申权力；其次，信访制度的有关法律规定必须完整，保证有法可依；再次，信访法律制度在信访活动中的主导地位不可动摇，信访活动必须在法治赋予的平台与框架内进行；最后，也是最为关键的，是公权力对信访制度的干预严格受到法律控制与拘束，无论任何机构任何形式的违反，都要受到法律追究。但在现实操作中，信访制度法治化建设的基本要求并没有得以实现，信访制度法治化建设存在诸多问题。

　　我们从当前信访现状、党政机关与人民群众对信访制度的认识与态度、学术界对信访出路的探讨出发，结合《信访条例》存在的立法缺陷，探讨分析一下信访制度法治化建设存在的问题。

　　第一节 当前信访现状

　　一、 信访表达渠道高层级化

　　“找大不找小”,“谁有权任命官员，谁就有能力约束官员”.信访人不信任基层组织，倾向于直接向高层组织反映问题寻求救助。信访部门的一位工作人员曾用“倒金字塔”来形容目前中央与地方信访量的增幅情况。为抑制信访表达渠道高层级化的发展态势，国家信访局今年专门出台相关政策规定信访部门不再受理越级上访。信访部门不再受理越级上访，可以理解为信访制度的规范化，更可以理解为高层级信访部门对剧增的信访量不堪负荷。

　　二、 信访表现方式非理性化

　　“会哭的小孩有糖吃”.在通过制度性渠道表达不见效或预计制度性渠道表达不会有成效的情况下，有的信访人不惜采取一些极端方式，制造负面的社会影响，达到强制性利益表达的意图。信访活动的组织性和对抗性明显增强。14]

　　缠访、闹访、群体访、在特定敏感日期上访、以制造并扩大舆论影响或破坏国家国际形象为威胁以求达到信访要求的事件不断发生。相关部门在“维稳”压力下妥协让步，变相鼓励了非理性信访行为的持续升温。

　　三、 信访解决机制非终结化

　　信访三级终结制的规定，形同虚设。信访三级终结制是从认可法律公正角度出发，对经过三级行政机关审核的信访事项予以定性终结的制度。而中国传统法律文化强调事实公正，并且从来没有诉讼终审传统；反倒充斥着因毅力、耐心而最终得到统治阶级开恩主持公道的例子。当事实上的公正与法律上的公正产生差异时，判决结果就会被认为不公平不公正。这就是信访人忽视信访三级终结制无理缠访的道义依据及文化支撑。信访人只要诉求得不到完全满足，就有可能无休止的上访缠访。

　　四、 信访解决方式批条化

　　信访表达渠道高层级化、信访表现方式非理性化，目的都是为了得到领导重视，获取“批条”,搭上“特事特办”的专车。信访人有这种思想确实是有现实依据的。于建嵘先生在对国内农村群体性事件的调查中发现，群访、缠访、重复访、越级访，最终得到“批条”、“重视”,对问题的解决确实有帮助。许多群体性事件在群众推选的“上访精英”反复上访后，果真能得到政府重视并予以解决。没有上访没有缠访，依正常制度性渠道反映的问题，往往石沉大海，基层法院根本无法解决。

　　信访机构作为行政单位里的一个普通部门，处理问题主要依靠领导批示和干预。一些党政首长或出于对事实公正的偏重、或出于对“维稳”工作的重视、或仅仅出于随意，往往对个案的批示、处理侧重倾向于满足信访人提出的要求。领导兴之所至神来一笔的重视，引发的直接后果便是吊高了其他信访人或非信访人的“胃口”,导致出现领导批示解决了一个旧案件，却引发出连环类似新案件的情况。有时甚至误导一些人放弃复议、诉讼等法律途径，退回来找领导批示、信访、缠访，还自我美其名为符合中国国情。

　　第二节 各阶层对信访制度的认知与态度

　　一、 国家党政机关需要并重视信访制度

　　我国疆域辽阔、人口众多，几千年的历史文化，却一直实行中央集权制度。直到盛行强调民主法治的今天，依然权力过分集中在中央，地方政府对许多问题并没有最终的解决权力。同时，权力上下层级制根深蒂固，没有平行分权的思想理念更没有平行分权的具体实践，监督与被监督、管理与被管理，在实际生活中，都是呈垂直状态的，几乎没有平行监督、平行管理的情况。这种“中央集权、权力一元”的政治体制，需要通过信访制度来洞察下情、监督下属。

　　另外信访制度，是实现坚持四项基本原则中坚持党的领导的主要途径与关键。坚持党的领导，不能流于空谈、置于虚化，需要深入具体到日常行政、司法工作中才能得以保证。然而实际上，现行法律并没有任何关于党领导和指导司法、行政工作的明文规定与操作规范；现今的国际潮流趋势，也不太可能制定相关规定与规范。党要领导、监督司法、行政工作，就需要信访制度作为掌握行政执法和司法动态的主要途径。通过信访制度了解社情民意、发现冤假错案、发现贪官污吏，拨乱反正，维护社会稳定。

　　二、 人民群众不信任司法制度

　　人民群众不信任司法制度，有很多传统文化因素，也有一定的现行体制原因。首先，我国传统体制是行政优先，司法权只是行政权的一部分，司法权隶属于行政权。主要表现在皇帝赋予地方官吏的是行政权力，让其作一带地方的父母官，司法权力只是地方官吏为维护行政权力维护社会稳定所兼有的权力或者职责。其次，现行司法体系人员是纳入地方行政编制序列的，人、财、物受制于行政单位，地方法院法官撇开行政单位利益地方利益纯粹独立公正审案，阻力是非常大的。再次，法律天然的滞后性以及人民群众对司法正义特性不理解，司法强调的正当程序、合法证据、诉讼时效，都是一般人所不理解不接受的，最终导致人民群众对司法制度的不信任。当然，造成人民群众不信任司法制度最主要的原因是司法腐败，司法系统内确实存在害群之马，媒体过分渲染的法官腐败“窝案”更使人民群众对司法制度的信心跌至零。由于对司法制度的不信任，信访制度成为了人民群众维权的重要途径。