他国与地区诉愿机制的启示

　　第四章 他国与地区诉愿机制的启示

　　他山之石，可以攻玉。信访制度虽然极具本土特色，但是如果从设置公民权利救济补偿措施角度而言，其他国家地区也有相类似的制度。如果说我国信访制度的思想基础是专制主义的皇权意识以及由此衍生的“人治”思想，会从制度上消解现代宪政制度的分权基础，最终从根本上消解国家的宪政基础。那么其他现代宪政制度的国家，有没有信访制度或者说类似信访的制度？他们是怎么做的？我们通过分析其他国家地区民众诉愿机制，发现有许多值得我们学习的地方。

　　第一节 他国与地区民众诉愿机制

　　一、 日本的苦情制度

　　明治维新前的日本，是仿效中国唐朝设置政治、经济制度，确立中央集权的天皇制国家。随着外强资本主义势力的扣关，日本进行自上而下的明治维新政治制度改革，逐步确立了天皇主权的君主立宪政体。明治维新后的日本国力迅速增强，继而发动侵略战争，战败后的日本参照英美法系进行了司法制度改革，对司法独立原则非常重视。

　　日本有与我国古代相似的政治体制，实行现代宪政制度也已多年。且日本的苦情制度与我国的信访制度，从制度设计、服务对象定位等方面最为相似，也比我国的信访制度成熟。日本苦情制度于我国信访制度有较高的参考意义。

　　日本的苦情制度，即行政苦情制度，主要包括行政苦情申诉制度与行政苦情处理制度。特别设立的苦情处理机关，听取民众对行政行为的不满与不服，通过必要的介入调查，适当的给诉苦人一定劝谕与建议，并转有关部门进行处理。苦情制度具有申诉程序简单、苦情对象广泛、没有申诉期限等优点，但也有调解结果不具法律效力，缺乏相应强制力等问题。日本苦情制度有几个特点值得我们重视：①程序指示、内容说明，清晰法定。日本对苦情制度的程序、内容、配套措施等都有明确完整的法律规定，行使苦情制度职责的工作人员的自由裁量空间较小。②前置、主动的处理问题。众所周知，日本民众是一个激进的民族，纠纷处置的及时性十分重要。日本行政法明确规定，苦情处理部门有先行、主动的义务，即主动发现问题主动采取措施予以救助的职责。工作的前置性，有助于更为全面的了解事态发展，有利于提出最为恰当的处理意见，最大程度的缓和社会矛盾。③绝对拥护司法独立。苦情制度被明确界定为行政救济制度，功能限定为补充性救济，对涉诉等司法问题无权过问。这是尊重司法独立的必然要求，也是拥护司法独立的重要体现。

　　二、 瑞典议会监察专员制度

　　瑞典是君主立宪制国家，采用议会内阁制形式组建政权，实行“三权分立”,由议会、内阁和法院分别行使立法权、行政权和司法权。随着高税收高生活水平的“福利国家”制度的推行，政府广泛管理社会经济事务，监督政府行政行为的工作尤为重要。

　　瑞典的议会监察专员制度（The Swedish Ombudsman System），在世界上颇具影响力。芬兰、丹麦、新西兰、英国、南非、泰国、阿根廷等地都参照建立了类似的监督体系。瑞典的议会监察专员制度开创议会专职监督行政和司法机关并行救济的职能，是瑞典民众实现权利救济和自己诉愿的重要途径。它的核心要素包括：“监察专员由议会选举或任命（极少部分由行政首脑任命），具有宪法或法律保障的独立地位，根据投诉或依职权主动对行政机关的‘不良行政’行为进行调查监督，保护公民不受行政机关滥权擅断的侵害。监察专员有权进行调查、批评、建议和公布结果，但是不能直接推翻行政机关的决定。”议会监察专员机构既不是行政机关也不是司法机关，但能有效的对两者进行监督，对政府的监督更几乎涉及到行政工作的各环节。

　　同为监督行政行为的一项政治制度，瑞典议会监察专员制度较我国的信访制度有几个比较突出的特点：①非常强调议会监察专员的独立性。一般通过议会选举产生议会监察专员，其所需活动经费也直接来源于议会而非国家财政部。②对机构人员的资格要求很高。例如负责日常辅助性事务的秘书处，其成员约有 50 人，其中 30 人拥有律师资格；而具体行使监察职能的专员，更是全部从最高法院和最高行政法院中挑选。③完备的配套制度。议会监督专员的建议是没有强制约束力的，这与我国的信访制度很相似。但是议会监督专员制度配备许多保障制度，这些配套制度从侧面衬托出议会监督专员调查的结果具有相当高的客观性，从而具有莫大的权威性。

　　三、 法国调解专员制度

　　法国是典型的半总统制半议会制的民主共和制国家，国家政权具有鲜明的资产阶级性质。历史上的法国尝试过很多种资本主义政治体制，经过多方多年的争斗妥协，最终确立目前的政治体制。可以说法国的政治体制是经过筛选磨练的，所以法国的行政法十分发达。

　　法国的调解专员制度是在借鉴瑞典议会监督专员制度的基础上建立起来的，之所以还挑出来作为研究对象，因为其充分体现了法国的行政主导方式：一是法国调解专员由总统任命，针对的直接就是专员“本人”,而不是这个专员所代表的某个机构；专员不得随意被罢免，只有医院开出不适宜工作证明或总统直接授意两种情况，才能对专员进行解职。二是调解专员获得的申诉案是已经经过行政机关初步处理的，法律明文规定，申诉必须先送给国会议员，“给予行政机关纠正的机会”,纠正后仍不满行政机关的处理才交由调解专员救济。三是专员的救济也主要以调解方式进行并最终结案。如果当事人提出的申诉理据充分合乎情理，调解专员会说服行政机关改变原来的决定，并且调解专员的说服一般都能成功；而当当事人提出的申诉理据不充分不合理时，申诉专员一般也能成功说服申诉人撤诉。这样的处案方式，除了需要一定的调解能力外，行政力量的支持也十分重要。

　　与我国信访制度比较，法国的调解专员制度有几点值得我们重视：①一系列配套制度保证专员“独任制”的落实，具体包括规定专员不得连任不得兼职，履职期间不接受任何组织或机构（包括总统）的命令，履职期间的行为和言论享有司法豁免权，专业经费不受一般财政监督等。②法国的调解专员拥有广泛实在的调查权。调解专员可以传唤、问讯一切公共机构及其工作人员，获取与案件有关的各种文件。更为关键的是，调解专员有一定数量为其服务的通讯员，通讯员遍布各阶层，可为专员提供信息、协助查询案件。③法律、行政两方面力量的真实支持。法国的调解专员制度与我国信访制度一样，都无权就争议作出裁决；但法国的调解专员制度却取得令世界瞩目的成绩，真实的践行宪政制度下最大限度保护公民权利和自由的神圣职责。这除了有其地位与权利是法定的因素外，还有行政权力高度重视与真实支持的原因。