我国信访制度法律体系构建研究

　　摘 要

　　实践证明，信访制度在化解社会矛盾、稳定社会秩序等方面有重要作用。它作为我国民愿表达、政治参与和公民权力救济的一种特殊手段，有着悠久的历史渊源和普遍的意识基础。

　　随着我国社会步伐加快，社会进入转型阶段，各种矛盾冲突孵化激增，但行政诉讼制度、行政复议制度并未能完全切实解决社会问题，人民群众只能选择信访维权。伴随信访量的增加，信访表达渠道高层级化、表现形式非理性化、解决机制非终结化、解决形式批条化等问题争相涌现。对此，学术界对信访制度的发展作了深入研究并逐渐形成三种思路：第一种是杜钢建教授等倡议的行政体系内探索大信访格局；第二种是黄钟等学者认为信访制度有悖政治现代化格局，应该直接废除；第三种是于建嵘先生等建议剥除权利救济功能，逐步规范法治化信访制度。

　　本文通过对转型期社会状况，信访制度现状，信访制度性质、特点、功能等问题进行归集，分析借鉴其他国家地区的诉愿制度，提出信访制度法治化建设的三点构想：一是推进信访制度法制化，制定《信访法》。具体对信访法立法内容作了设想，包括赋予信访机构调查权、督办权和公开权等必备权力，细化信访流程、缩小自由裁量权、确立结案标准等。二是把信访制度剥离行政系统，归口人大监督，导正法治化信访制度为权利救济体系重要补充的位置。三是合理设置信访机构人员考评制度，完善其他配套制度。突出建议保证信访机构及信访工作人员的独立性、建立信访工作人员办案责任终身追究制、以及人员性别、专业等要素的建议。

　　关键词：信访制度；法治；维权；立法；人大体系。

　　Abstract

　　Practices proved, the petition system has an important role in resolving social contradictionsand stabilizing the social order. As a special mean of expression working for national politicalparticipation and citizenship to remedy the right, has a long history and the basis of common sense.

　　Along with our country speed up the pace of our society, the society entered thetransitionphase, all kinds of contradictions and conflictatching surge, but the system ofadministrative litigation, administrative reconsideration system has failed to completely solvesocial problems,people can only choose to petition rights. With the increasing amount ofPetition Petition, the channels for the expression of high level, form of nonrationalnon termination settlement mechanism, solve the problems such asthe form of Pitiao emerge. Inthis regard, the academic circles of the petition system have been made in the developmentof in-depth study and gradually formed three kinds of ideas: the first kind is Professor DuGangjian initiative administrative systemin exploring large letters and patterns; the second isthe yellow bell argued that the petition system against political modernization pattern, should bedirectly abolished;the third is Mr. Yu Jianrong recommended stripping in addition to relieffunction, gradually standardize legalization petition system.

　　This article through to the transition of social status, the petition systempresentsituation, separately the petition system properties, characteristics,functions and otherissues, analysis and reference of other countries and regions of the petition system, put forwardthree ideas about the construction of the system of letters and visits of the rule of law: one is topromote the system of letters and visits from the legalization, making“petitio law”.Thespecific content of the petition law legislation tentative plan, including giving the right of petitionmechanism investigation, supervision right and public right and the necessary power,refining process, reduce the petitionright of discretion, establish criteria etc The two is to strip theadministrative system of the petition system, the centralized supervision of the National People'sCongress, guide the legalization of the petition systemrelief system and an important supplementto the right position. Three is a reasonable set of petition agency personnel evaluationsystem, improve other supporting systems. Outstanding recommendations to ensure that thepetition mechanism and the petition staff's independence, the establishment of petition staffhandling responsibility lifelong accountability system, and the staff of gender, professional andother elements of the proposal.

　　Key Words: Petition system; Rule of law; Rights; Legislation; People's CongressSystem

    目 录

　　摘 要……I

　　Abstract …… II

　　第一章 序言 ……1

　　第二章 信访制度的存在意义 ……2

　　第一节 信访制度概述……2

　　一、 信访制度性质 ……2

　　二、 信访制度特点 ……3

　　三、 信访制度功能 ……4

　　第二节 信访制度符合传统法律文化思想……5

　　一、 悠久的历史渊源 ……5

　　二、 深厚的文化意识基础 ……6

　　第三节 转型期社会需要信访制度……7

　　一、 转型期的社会状况 ……7

　　二、 行政诉讼、行政复议现状 ……8

　　第四节 信访救济完整公民权利救济体系……9

　　一、 信访救济准入门槛低 ……9

　　二、 信访救济前期投入成本较低 ……10

　　三、 信访调解制度符合我国国情需要 ……10

　　第三章 当前信访制度现状及其存在问题 ……12

　　第一节 当前信访现状……12

　　一、 信访表达渠道高层级化 ……12

　　二、 信访表现方式非理性化 ……13

　　三、 信访解决机制非终结化 ……13

　　四、 信访解决方式批条化 ……13

　　第二节 各阶层对信访制度的认知与态度……14

　　一、 国家党政机关需要并重视信访制度 ……14

　　二、 人民群众不信任司法制度 ……14

　　第三节 学术界对信访制度发展道路的争议……15

　　一、 行政体系内探索大信访格局 ……15

　　二、 信访制度有悖政治现代化格局 ……15

　　三、 剥除权利救济功能与规范法治化信访制度 ……16

　　第四节 信访制度自身存在的问题……16

　　一、 信访权利未法定致被肢解剥夺 ……16

　　二、 信访部门的职能、定位不明确 ……18

　　三、 信访工作不规范不透明 ……19

　　四、 涉案人员责任追究方式缺乏操作性 ……19

　　五、 信访制度立法有缺陷 ……20

　　第四章 他国与地区诉愿机制的启示 ……24

　　第一节 他国与地区民众诉愿机制……24

　　一、 日本的苦情制度 ……24

　　二、 瑞典议会监察专员制度 ……25

　　三、 法国调解专员制度 ……25

　　四、 台湾地区陈情制度 ……26

　　第二节 他国与地区诉愿机制的启示……27

　　一、 司法救济之外的救济机制 ……27

　　二、 救济机构须有独立和权威 ……28

　　三、 救济机构的人员构成 ……28

　　四、 救济程序必须规范简便 ……29

　　第五章 信访制度法治化设想 ……30

　　第一节 制定《信访法》补充实体性内容……30

　　一、 赋予信访机构必备权力 ……30

　　二、 细化信访程序 缩小自由裁量空间 ……31

　　三、 确立信访事项结案标准 ……32

　　第二节 法治化信访制度……33

　　一、 信访机构需要相对独立的空间 ……33

　　二、 信访制度归口人大体系符合国情 ……34

　　三、 导正为权利救济体系的重要补充 ……34

　　第三节 合理设置信访机构人员考评制度……35

　　一、 合理设置信访机构人员考评制度 ……35

　　二、 完善其他配套制度 ……37

　　参考文献 ……