涉法涉诉信访问题的解决对策(2)

　　建立救助资金追偿制，在被执行人恢复履行能力后由法院执行代位追偿权，以此保证救助资金的稳定来源和规模。

　　三是确定司法救助机构。目前，司法救助工作实行党委政法委主导，政法部门负责。各级党委政法委、政法各部门存在重复救助、交叉救助的情况。有人认为，为落实诉访分离的原则，防止涉法涉诉信访案件无原则地回流到诉讼程序，建议由司法行政部门开展司法救助。有人认为，救助的审批、发放职能由民政部门负责较为妥当，人民法院根据当事人的申请或者案件的实际情况指导当事人收集材料、审查救助材料的真实性，并指导当事人向民政部门提出申请。本人认为，鉴于诉讼案件的法律专业性和检察院的法律监督职责，应在检察机关成立专门机构从事司法救助的审核、发放等工作，其他政法单位负责救助案件的告知、申报等前置程序。同时，指定专门的机构对资金运行进行监督，确保资金专款专用，运用规范有序。此外，加强与民政部门、司法行政机关的协调配合，把司法救助制度与社会救助制度、法律援助制度有机结合起来，充分体现司法的人文关怀。

　　四是扩充司法救助方式。目前，我国司法救助方式主要为金钱补偿，方式较为单一。建议建立以金钱补偿为主、多种救助方式并存的救助制度。应该综合考虑涉法涉诉信访人和刑事被害人不同的受损情况和实际需要，在金钱补偿的基础上，采取更加灵活的救助方式，比如安排就业、进行技能培训、进行心理辅导等。

　　这样既直接缓解了当事人的经济困难，又缓解了当事人的精神痛苦。同时，建议留存保证金，从发放的司法救助金中留存一定比例的数额作为保证金，由发放部门进行保管，一定期限（一年或两年）后信访人确实息诉罢访，再予以发放，力争在保障上访人合法权益的同时，维护法律的权威性和严肃性，维护司法的公平正义，最大限度地实现社会和谐稳定。

　　4. 2. 3注重末端处置，有力维护良好信访秩序

　　北京大学教授姜明安表示，"依法妥善处置非正常上访，是对群众正常上访秩序的维护".只有把正常上访与非正常上访区分开来，该保护的保护，该打击的打击，才能维护良好的信访秩序，才能保障真正有合理诉求的群众顺利表达意见、圆满解决问题。

　　1.分级受理，归口办理，逐步消除越级访。

　　要彻底改变北京作为全国信访中心的尴尬地位，改变不少上访群众"我有的是时间去上访，反正你们得派人派车去接我，就当是旅游"的心理，就得严格实行分级受理、归口办理，该哪一级管辖的就由哪一级管辖，该哪个部门管辖的就由哪个部门管辖。一是在层级上，中央政法机关不予受理越级访和尚在司法诉讼程序之中的信访问题，劝导当事人按信访层级反映问题，明确告知当事人不向下交办、转办或通报，扭转信访当事人"到北京就能解决问题"的想法，转变其"信上不信下"的观念。二是在管辖上，按照中央改革精神，信访部门不受理涉法涉诉信访问题，也不转办、不交办、不通报。今年4月，国家信访局发布自2014年5月1日起不再受理越级上访',对涉法涉诉信访问题明确告知当事人到相关政法机关依法处理，转变当事人"信访不信法"的观念。这对信访工作人员的法律水平就提出了更高的要求，信访工作人员对涉法涉诉信访案件不能乱表态，做到引导准确、答复到位。总之，就是要通过弱化中央部门的信访作用，使广大信访群众深知"到北京没用",力争达到进京越级访的逐步减少。

　　2.完善立法，创新机制，稳步减少无理访。

　　一是完善信访法律体系。按照《立法法》的相关规定，涉及限制人身自由的强制性措施和处罚，应当由全国人大通过的法律作出规定。目前，对非正常上访行为的处理，《信访条例》中规定了 6种违反信访秩序和社会公共秩序的禁止性行为2,但由于其属于国务院颁布的行政法规，未能对制裁措施与手段作出详尽规定，使得打击处理非正常上访依据不足、力度不够。只有信访法律及时出台，明确非正常上访处理程序，对恶意上访以及借上访牟利等严重扰乱信访秩序的行为出台相关法律规定，并与现有的治安处罚与刑罚规定相互衔接配套，才能实现有效覆盖与有力打击非正常上访行为。

　　二是创新无理缠访闹访处理机制。对缠访闹访等信访行为的处理，一直是公安机关的头疼事，存在着失之于宽、失之于松的现象。对违法上访者的处理，我国相关法律作了明确规定，如《社会治安管理处罚法》第二十三条规定，有扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失等行为的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款，聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。《刑法》第二百九十条规定，聚众扰乱社会秩序，情节严重，致使工作、生产、营业和教学、科研无法进行，造成严重损失的，对首要分子，处三年以上七年以下有期徒刑；对其他积极参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。聚众冲击国家机关，致使国家机关工作无法进行，造成严重损失的，对首要分子，处五年以上十年以下有期徒刑；对其他积极参加的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。同时，为规范公安机关在处置信访活动中违法犯罪行为的法律适用，公安部于2013年7月重新修订了《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，指明了公安机关在处置信访活动中违法犯罪行为时，针对何种情形适用何种法律，对工作实践具有一定的指导性和操作性。对违法上访的，一定要坚持教育与处罚并重的原则。对没有明显违法行为的，要有一定的承受力，耐心做好理顺情绪和说服解释工作，切忌随意动用司法手段进行打击处理。对有轻微违法行为的上访人员，坚持以法制教育、批评劝导为主。对极少数严重妨害公共安全、严重扰乱社会秩序的违法犯罪人员，要及时固定证据，严格依法处理，对符合《社会治安管理处罚法》的予以治安处罚，对符合《刑法》构成犯罪的依法追宄刑事责任。只有在畅通信访渠道的同时，抓好非正常上访的打击，才能依靠法治的力量建立并规范良好的信访秩序。

　　3.做好劳教废除后的法律制度衔接，对违法行为进行良性治理劳动教养的设置初衷即在刑罚和行政处罚之间予以衔接，实现违法和轻罪行为的矫正。劳动教养制度废止后，对违法闹访者的打击处理要在法治轨道内严格依法处理。社会的期待不仅止于对劳教制度的废止，更盼望国家能够重建一部替代性的良法，为制度转型确立一揽子的理性化方案，最终通过正当法律程序和现代文明执法体系，实现社会公共治理与公民权利自由的双赢。1国外许多国家早有成型的保安处分、轻罪制度的方案可供借鉴。虽然我国刑法、行政处罚法、治安管理处罚法对此有较为完整的惩治体系，但从违法行为矫正效果看，单纯的处罚并不能解决公共治理的深层次问题。借用苏州大学法学院教授周永坤的一句话：

　　"劳动教养这种模糊的制度只能废，不能改，也无法改。办法可以归纳为八个字：

　　重者入刑（刑法），轻者归行（行政处罚）。',一是推进轻罪处理机制。面对行政拘留太轻、刑事处理太慢、劳动教养太重的问题，北京市政法委为应对深化司法体制和工作机制改革及劳教废止后的制度衔接问题，于2010年积极探索开展了轻微刑事案件快速办理机制的建立和拘役刑教育矫治作用的发挥等工作。北京市的做法主要是：对判处3年有期徒刑以下的轻微刑事案件实行快速办理机制，用足用好拘役刑，从侦查、起诉到审判各环节都充分发挥其教育矫治作用，将释法说理和法制宣传工作贯彻始终，同时尝试已决犯和未决犯的剥离，短刑犯和拘役犯的集中执行，并做好与社区矫正的对接，有效弥补公安机关社会管控手段的短缺，最大限度增加社会和谐因素。2013年6月，中央政治局委员、政法委书记孟建柱同志批示，"北京市政法委关于扩大拘役适用改革的做法，值得总结，在废止劳动教养制度后，尤为适用。建议在总结经验的基础上，逐步推广".

　　二是推动社会矫治立法。在废除劳教的征途上，人们殷切期望《违法行为教育矫治法》的出台。《违法行为矫治法（草案）》连续列入第十届和第十一届全国人大立法计划，但由于涉及复杂的部门利益，至今没有实质性进展。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中规定"完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度";但是对是否要出台替代性法律制度，则没有明确规定。从长远看，应尽快推进中国的社会矫正立法步伐，制定出台《违法行为教育矫治法》，对违法上访等违法行为采取心理矫治、行为矫治等形式的教育矫治，达到信访群众合法权益得以实现、信访行为得到规制、信访秩序得到维护的目标。