公安涉法涉诉信访问题的解决路径

　　第 4 章 公安涉法涉诉信访问题的解决路径

　　4.1 深入推进涉法涉诉信访制度改革，诉访剥离

　　当前，国家领导人已经意识到了无序的信访活动给国家机器带来了极大的冲击，并妨碍了我国法治国家建设的进程。2013 年 11 月，党的十八届三中全会研究并发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中在第 49项中提出要"把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度".2014 年 3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，对诉讼与信访分离制度、建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制、建立涉法涉诉信访依法终结制度和健全国家司法救助制度进行了详细的规定。至此，涉法涉诉信访改革全面拉开帷幕，中央有关部委、法院、检察院等有关部门陆续出台具体实施细则，各省级人民政府、政法机关也结合本省实际，相继出台有关实施规定。

　　涉法涉诉信访改革的目的，是为坚决维护现行法律制度的权威，坚定不移地尊重司法结论，改变目前"信访不信法"的法治形势；其实现的途径即对诉求认真甄别分类，使诉讼类诉求与普通信访诉求相剥离，通过建立和完善逐级上访制度、涉法涉诉信访事项导入司法程序机制、涉法涉诉信访终结制度、严格落实依法按程序办理信访事项制度，避免任何一个信访事项不在实体和程序上"空转",切实解决信访人诉求。整体上，涉法涉诉信访改革涉及党委、人大、政府等部门，以上部门要将涉法涉诉信访事项移交给政法机关处理，涉及到的普通信访事项，则可由他们依照《信访条例》自行处理；政法系统内部，涉及公、检、法、司四家，需对涉法涉诉信访进行分类，规定哪些信访事项属于哪家管辖的问题，解决职责不清的问题，防止推诿扯皮，同时在公、检、法、司内部也要设立相关的规则，如在公安机关内部，要规定哪类信访事项归于哪个警种部门办理，如涉及办理抢劫等案件的，应由刑侦部门办理；涉及民警违法违纪的，应由纪委监察办理，防止信访事项在办理环节"空转".

　　涉法涉诉信访改革是一个庞大、耗时长久的系统工程，不仅要完善目前信访工作的考核机制，取消信访排名制度，减少因"截访"、"劝访"引发的新一轮信访事项，下大功夫处理具体信访事项，而且要坚持严格施行诉访分离制度，基本原则是：对法定途径尚未完成的公安涉法涉诉信访事项，纳入"诉"的解决轨道；对已穷尽法律途径的信访问题，则纳入"访"的工作领域，依照《信访条例》和《公安机关信访工作规定》等有关规定办理。要进一步研究和解决改革中遇到的难题，加大对涉法涉诉信访依法终结和国家司法救助制度的宣传力度，使得广大群众知晓有关政策和法律，解决改革"内热外冷"的问题。同时，下大力气解决一大批信访"骨头案"、"钉子案",为全面施行涉法涉诉改革铺路。要进一步研究和加大对信访活动中违法犯罪的打击力度，切实维护良好的信访秩序和法律权威。

　　4.2 完善相关法律，普及法律知识

　　近三年，我国《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《国家赔偿法》相继修订并施行，解决了之前相关法律存在的一些漏洞和不足。但目前仍有一些法律存在较多问题，不能很好地适应社会的新形势和新发展，如《行政复议法》、《行政诉讼法》等。可以说，这两部均属于"民告官" 情形的法律，都是公民对行政机关作为或不作为不服向有关部门表达不满、申诉所依据的主要法律规范。当前情况下，扩大行政复议和行政诉讼的受案范围，提高行政复议效率和监督功用，解决好行政诉讼的立案案、审理难、执行难等"三大难题",有利于规范政府权力运行、构建服务型政府、法治型政府，有利于推动依法行政，有利于公民权的实现。从目前看到的新闻报道来看，国家已经关注到此类法律存在的问题，正酝酿出台新的修正案。

　　着名的法国启蒙思想家卢梭曾说："一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里，它形成了国家的真正宪法，它每天都在获得新的力量，当其他法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可以保持一个民族的精神。"目前，我国公民的法律意识普遍不强，尤其是农民、妇女、老人和一些城市低收入弱势群体的法律意识和知识更为薄弱，当前普法的任务还很重。一个让人哑然失笑的案例：一个公务人员的乡下亲戚咨询公务员一个法律问题，那个公务员却叫他亲戚去上访解决，而那个公务员从事的工作恰恰是法律事务。如此尴尬之举，令人深思。

　　涉法涉诉信访问题必须在法律框架内解决。法律必须信仰，否则形同虚设。

　　全体社会公民要自觉学习与自身工作生活息息相关的法律，自觉遵守法律，了解到违反法律应受到的惩罚，养成依法办事的思维和习惯，做一个懂法守法的好公民。即使选择信访途径作为解决纠纷矛盾的途径，也要自觉遵守好《信访条例》等有关法律法规，逐级上访，不干扰他人的正常生活和合法权益的行使，不在信访活动中违法，在法律框架内解决诉求。国家要一边做好法律修改完善工作，一边继续深入广泛地开展好"普法"法律宣传教育活动，使全体公民树立正确的法治观，掌握应有的法律知识。学校要重视法律知识的教学，从小学习法律，开办相应的法律课，参与相应的法律实践活动，养成对法律的敬畏之心，遵守意识，高等学校要重视法学专业教育，培养高素质法律专业人才，充实一线法律实践队伍，提高一线执法素质能力。大众传媒是进行法制宣传教育，提升公民法律意识效果最好、运用最多、涉及面最广的途径，新闻媒体要广泛宣传有关法律的内容和作用，要做好典型案例的宣传教育工作。

　　完善相关法律制度与加强公民法律意识建设是相辅相成、相互促进的关系，两者的目标一致，都是社会主义法治国家的应有之意。

　　4.3 加强公安机关规范执法能力建设

　　规范执法是公安民警办案的生命，是公安涉法涉诉信访问题的治理源头。

　　公安民警是办理刑事案件和行政案件的主力军，加强规范执法能力建设，必须坚持以人为本的宗旨，必须注重提升公安民警的现场驾驭能力、适用法律能力、法律文书制作能力以及社会矛盾的调处能力。只有把依法规范执法，办理好每一起案件，确保程序和实体都过关到位，才能根本上解决公安涉法涉诉信访面临的困境，源头上预防和减少信访问题的发生。

　　加强规范执法能力建设。1、要增强执法办案质量，要切实依照《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》等法律和相关程序规定办理案件，固定证据，在法定时间内履行相应手续，依照办案程序办案，防止因程序不到位引发信访问题，并增强对法律文书的说理能力。西方国家有个"毒树之果"理论和着名的辛普森杀妻被无罪释放案，它们给我们的启示是办案和收集证据的程序很重要。公安机关要建立健全科学合理、规范有序、监督有力的司法权力运行机制，从制度上保证公平、公开、公正、严格执法，使每一件案件办理都做到实体公正、程序公正、证据扎实，经得起执法质量考评和历史的检验。2、要强化执法监督，加大执法内部监督、检察院的监督和上级对下级的监督力度，确保办案过程中的过错、瑕疵得到及时纠正和补正。3、要严格责任追究，完善执法办案责任制，严格落实办案质量终身负责制，加大执法过错责任追究力度，建立健全信访责任倒查追究机制，对于在办案过程中有违法违纪行为的，依法追究其党纪政纪责任，造成冤假错案的，依法追究其行政责任，直至刑事责任；对于办案民警和接访民警在处理公民信访问题时，有违法违纪行为的，也要追究有关人员的责任，使得广大民警敬畏法律、依法办事、执法为民。4、要推行执法公开，凡是法律规定应当公开的法律和案件信息，均要公开，防止有关当事人因不知晓法律规定和办案进度而上访；要进一步推行执法办案群众满意度测评和案件回访制度，让群众参与案件的评判，进一步回应老百姓的新期待，提高老百姓对处理涉法涉诉信访问题的认可度。

　　4.4 完善公安涉法涉诉信访终结机制，加大对信访活动中违法犯罪行为的打击力度

　　任何法律都有规定权利终止的情形，正如法院有终审判决，交通事故调解以一次为限，同样，信访也有终结的那天。不可能认同信访人无休止的无理缠访闹访，这势必会影响到法治化进程，浪费司法资源，同时给信访人也造成巨大的心理和经济上的负担。这也是上述第一点已谈到了建立涉法涉诉信访终结机制，为何要再谈谈涉法涉诉信访终结的原因。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到，要"建立涉法涉诉信访依法终结制度".当前信访事项终结陷入"终而不结"、形同虚设，信访人在终结后仍无序上访的情况突出，如何解决以上问题将是涉法涉诉信访改革的亟需解决的问题。结合实际，笔者提出以下建议：

　　1、进一步规范和明确涉法涉诉信访终结的事项，明确不能终结的信访事项有哪些，笔者认为以下信访事项可以申报终结：（1）信访事项已经过三级处理并出具答复意见，处理该信访事项做到了法律程序到位、解释疏导到位、责任追究到位、帮扶救助到位；（2）把握依法终结，对于不属于公安机关管辖的案件，公安机关已出具不予立案决定书，检察机关也认可公安机关的意见，信访人仍信访不止的，可以申报终结；（3）确诊信访人为精神病人，所反映信访事项也依法得到解决，可申报终结；（4）信访人反映信访事项不不存在或与事实不符，且有相关证据证明的，可申报终结。总之，终结信访人反映信访事项是一项严肃、严格且细致的工作，要终止信访人的信访的权利，必须依法、合情、合理。

　　2、进一步加大对涉法涉诉信访终结的综合治理力度。（1）要将涉法涉诉终结的有关规定对外公布，在电视、报纸、网络等媒体上广泛宣传，使人人皆知，营造良好的外围环境；（2）开好终结前的听证会，对一些即将要终结的案件，要适时召开听证会，邀请媒体、人大代表、政协委员、居委会或村委会干部等人参与信访事项的听证，让人人皆知晓此事，对信访人形成强大的舆论压力；（3）要做好典型案例的宣传，对终结后的信访事项和信访人，要在网络、电视、报纸等地做好公开公示工作，将终结后的事项和信访人公之于众，让群众公开评判；（4）要尽快建立全国性的各系统融合的信访信息系统和涉法涉诉信访终结库，方便信访工作人员和社会公众查询，防止因信息不顺畅造成的重复信访、重复交办；（5）适时建立信访人诚信行为评价机制，将信访人的失信行为（如签订停访息诉协议后又上访）、故意规避诉讼渠道的行为进行合理的司法信用评级，并将相关信息和司法评级情况及时向银行、工商、审计、就业机构等行业部门披露，利用各大媒体进行曝光，提高信访人的失信成本，切实构建信访诚信体系；（6）要加强对公安涉法涉诉信访终结决定书的释法明理程度，通过摆事实、讲法律和道理的方式终结信访事项。

　　对于终结后仍无理缠访闹访的信访人以及其他在信访活动中有违法犯罪行为的信访人，公安机关和有关单位要收集其违法犯罪的证据，依据公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》和有关法律规定依法处置，该行政拘留的拘留，可以刑事处理的刑事拘留，以儆效尤，切实维护正常的信访工作秩序。

　　4.5 引入第三方介入公安涉法涉诉信访

　　公安涉法涉诉信访问题所涉及事项的法律政策性较强，有些信访群众对法律、政策了解掌握不够，因此，有必要增加第三方介入信访活动，如聘请律师、心理咨询师、相关领域专家、社会志愿者等，以帮助信访人解决信访问题。允许信访群众委托律师作为上访代理人，或者信访部门邀请律师进入信访场所为信访人提供法律服务和帮助，不但有利于诉访分离的实施，起到中立作用、缓解对立情绪，而且有利于信访问题的妥善解决，更重要的是可以帮助和推动公安机关执法规范化建设，帮助公安机关及其民警提高依法办事的能力和水平。

　　在接访过程中，笔者了解到有相当一部分信访人受到较大刺激，如亲人被杀、自身被严重伤害、受到严重惊吓，或者受到不公平待遇，或者性格有偏执、过分争强好胜、自卑等缺陷。较多的信访人员存有不同程度的心理问题，极有必要心理咨询师介入，为信访人开展免费心理干预和治疗，从而解除信访人员的心理障碍、舒缓其精神压力，达到身心健康，有利于消除和减少缠访闹访户。

　　相关领域的专家参与信访活动一般是在有关信访的听证活动中。一些知名专家、学者为信访人提供专业知识的帮助，往往成为解决问题的关键。如江西省南昌市一喻姓上访人对其儿子系心源性猝死不服，应其要求，在举办听证会时，办案单位专门邀请了广州某知名医院的专家到昌专程解释，后信访人才心满意足，停访息诉。

　　4.6 完善国家司法救助制度

　　在信访活动中，有许多信访人因为得不到应有的赔偿而信访，有的因为案件未侦破而上访，有的因为案发后违法犯罪嫌疑人、肇事方赔偿不到位或根本无力赔偿而上访，导致受害人及其近亲属因失去劳动能力或失去家庭"顶梁柱"和未得到应有的赔偿，生活陷入困境。这类案件大约占公安涉法涉诉信访量的50%左右。解决此类信访人所反映的诉求，主要是要从信访人、案件当事人及近亲属等人的生产生活的实际问题入手，消除困难群众的燃眉之急，及时化解矛盾纠纷，这样才能起到良好的效果。

　　2014 年 3 月，中办国办发布了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，明确要求"健全国家司法救助制度",对于给予司法救助后仍生活困难的，通过民政救济、社会救助等方式帮助解决。2014 初，在中央的重视下，中央有关部门制定下发了《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，明确了救助条件和范围、细化了救助标准和程序、规范了救助资金的使用管理，切实解决好信访群众法度之外、情理之中的问题。之前建立的刑事被害人救助、涉法涉诉信访救助资金统一合并为国家司法救助。

　　自 1964 年 8 月英国设立被害人的国家救助制度后，美国、加拿大、奥地利、德国、澳大利亚等国家相继通过立法确立刑事被害人补偿制度，对在期限内未破案的刑事被害人及其近亲属，提供补偿，且有具体标准。尽管我国已初步建立起国家司法救助制度，但离真正取得实效还有很长的距离，要取得实效，笔者个人意见：（1）是要加大对国家司法救助制度的宣传力度，提高公安涉法涉诉信访透明度，让群众知晓该项制度和自己可获取的权利，让群众理解该项制度的具体内涵和作用，使群众能够接受万一破不了案，赔偿不到位，也可以获得一定的救助，心理上也好受一些。（2）是要加大对国家司法救助的投入，保证资金的充足稳定。我国目前面临刑事犯罪的高发期，由于种种原因，刑事犯罪破案率不高，加之有些违法犯罪嫌疑人的赔偿能力不足，由此引发的信访案件将会增多。（3）是要规范国家司法救助的发放程序，确保发放程序规范，绝不因为领导个人意志随意发放，要切实简化领取救助手续，使救助金尽快发放到权利人的手中，要防止因发放问题引发新一轮信访活动，同时，也要防止国家司法救助金的滥用，确保专款专用。对非正常信访、无理信访的人员不能为了息访而无原则地进行救助，只有当群众看到依法行使权利得利益，而不是通过向政府耍无赖的方式缠访闹访的时候，群众才会自觉主动选择法律。对有关人员在司法救助过程中弄虚作假的，公安机关可依法撤销救助决定，并追回已发放的救助资金，情节严重的，还应当追究有关人员的法律责任。

　　4.7 加强人大政协对公安涉法涉诉信访的监督

　　从长远来看，我国如要建立统一的受理信访问题的部门，这个部门的首选将是人大。因为我国宪法规定，我国的政体是人民代表大会制度，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使权力，人民依照法律，通过各种形式和途径管理国家和社会事务。人民代表大会有立法和监督两大职能，立法机关对执法机关执行法律进行监督，《立法法》已有法律依据。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，它具有政治协商、参政议政和民主监督三大工作任务，其中很重要的民主监督任务，就是对贯彻执行宪法、法律和法规、国家机关及其工作人员的工作进行监督。

　　笔者建议从长远来看，以后所有信访事项由人大统一受理，不再交办到各单位的信访部门。或建立人大代表和政协委员代议制，顾名思义，就是信访人将自己的信访事项向当地的人大代表或政协委员反映，由该名人大代表或政协委员专门负责该信访事项的解决，人大代表和政协委员对信访人负责，由其向人大或人民政协反映，由法院、检察机关、政府等相关部门负责解决反馈，相关部门或者人大代表直接或间接向信访人提供反馈意见。其基本模式为"信访人--当地人大代表或政协委员--人大或政协机构--法院、检察机关、政府部门--人大代表或政协委员--信访人".在这种运作模式下，人民表达民意的最理想方式是直接向人大代表或政协委员传递自己的诉求，表达自己的利益。人大代表由人民选举产生，对人民负责，接受人民建议意见；政协委员由推荐产生，行使监督权，这也符合我国国情，能充分发挥人大和政协的监督作用。