公安涉法涉诉信访问题成因分析

　　第 3 章 公安涉法涉诉信访问题成因分析

　　3.1 社会环境原因

　　3.1.1 中国改革进入深水区，利益分配不均，社会矛盾日益突出
　　
　　改革开放以来，我国从"摸着石头过河"的模式进行改革取得了巨大的成就，但随着改革的深入，涉及深层次利益增多，"摸着石头过河"的模式已不能适应当前改革形势，改革已进入攻坚期和深水区，如果还"摸着石头过河"将会被"淹死",这时候应进行顶层设计。改革越深入，社会利益机制调整越深刻，损害的深层次既得利益群体就越多，社会矛盾就愈发凸显和激烈，改革是为了大部分公民获得更多的利益，又不得不改。目前，改革和转型社会中群体利益居多，公民法制（但不是"法治"）意识和维权意识增强，各种思想和价值观活跃且激烈碰撞，其中最主要涉及的是事业单位改革、司法体制改革、涉法涉诉信访改革、城镇化中征地拆迁、村务纠纷、农村土地制度改革、户籍制度改革、教育卫生改革、涉众型经济犯罪、恐怖和暴力犯罪等触及深层次矛盾较多。

　　随着我国经济转轨、社会转型和利益格局的加快调整，利益分配不协调、司法体制存在阶段性瑕疵、公民思想发生剧变，引发的各种深层次的社会矛盾和问题日益凸显，这些矛盾和问题或正常进入仲裁、人民调解、司法途径解决，或以案件形式通过信访渠道涌入司法机关，成为涉法涉诉信访问题。

　　3.1.2 相关法律与实际脱节

　　我国的《行政复议法》颁布实施于 1999 年，距今已有 15 年了，而我国《行政诉讼法》是 1990 年颁布施行的，至今已有 24 年了，《行政诉讼法》在 2000年出过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》

　　（法释〔2000〕8 号）等等。可以这么说，这两部法律在行政争议解决，改进依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益等方面发挥了重要的作用，但随着社会主义民主法制建设的深入推进，行政复议、诉讼制度与社会经济发展不相适应、不协调的问题也变得更加突出。2013 年 1 月 1 日第二次修订施行的《刑事诉讼法》更加完善，救济权利更加充分，其中第一百一十条规定了对控告人如不服不予立案决定，有提起复议的权利。与此同时，新修订的《公安机关办理刑事案件程序规定》（公安部令第 127 条）对不予立案决定不服，除可申请复议外，还可向上一级公安机关申请复核。值得欣慰的是，目前我国立法机关已注意到相关法律与实际的脱节、滞后，已着手修订《行政诉讼法》，相关草案已于 2013 年 12 月 31 日至 2014 年 1 月 30 日在网上公开征求意见，相信不久将会颁布施行。

　　1、当前复议法律的局限。当前，行政复议在行政机关内部开展，由于上下级的隶属关系、利益共同体及人情世故等原因，行政复议往往流于形式，基本是维持下级意见，复议案件维持率偏高，程序"空转"严重。与此同时，对公安机关不予立案、撤案不服的复议，也有与之类似的情况，下级公安机关在作出相关决定时，通常会请示上级公安机关，或者囿于作出相关决定的人的知识结构等类似的原因，上级公安机关大多会作出维持下级公安机关决定的意见。这样的事多了，老百姓就会以为是公安机关在"官官相护"、"沆瀣一气",因而不相信复议这条渠道，转而寻求上级有关领导的关注，信访活动则开始了。从受理范围来看，复议门槛偏高，不受理抽象行政行为的审查，排除了国务院部、委和地方规章、行政机关内部行政行为和行政机关调解行为，一定程度上减少了公民对公共权力的监督。最后，复议的效率偏低、救济迟缓或救济无力也是公民信访的重要原因。

　　2、当前行政诉讼法律的局限。（1）是观念问题。中国人从古至今都有"厌讼"心理，不愿去打官司，也认为与"当官的"斗，斗不赢，跟政府打官司更打不赢。

　　（2）是体制问题。目前，检察院和法院虽说与政府是平行单位，办案不受政府的干涉，但实际上，地方政府管着检察院和法院的人员编制和财物，检察院和法院又不得不听命于政府。（3）是诉讼成本问题。打一个行政诉讼官司，需要耗费大量的时间、精力和财力，其中包含聘请律师费用、案件受理费等，还不包括拉关系找门路、请客吃饭的灰色费用，且打了官司还不一定能打赢，信访与诉讼的花费比较，在有关实证报告中有详细论述.所以大部分公民在诉讼与信访两者中选择，一些农民、下岗工人等弱势群体因为打不起官司而被迫立即选择了廉价、高效的信访途径，甚至不惜代价缠访闹访、制造极端事件，造成了严重的社会危害。正如学者指出，信访与法治是亦敌亦友的关系,则是不无道理。（4）是行政诉讼的受案范围过窄。现行《行政诉讼法》未将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、森林、矿藏、水流自然资源的所有权或者使用权，政府违法集资、征收征用财产、摊派费用，政府侵犯农村土地承包经营权，政府没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等纳入受案范围。（5）是不能对抽象行政行为进行审查。实践中，有些侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为的发生，是由于地方政府及其部门制定的规范性文件中有越权错位等行为造成的。除此外，行政诉讼立案难、审理难、执行难也是行政诉讼的主要弊病，是导致公民信访的重要原因。

　　3.1.3 司法权威缺失

　　权威一词，词典的定义为"正当的权力",是对权力的一种自愿的服从和支持。

　　人们对权力安排的服从可能有被迫的成分，但是对权威的安排的服从则属于认同。对权威的接受，不是通过武力等暴力威胁进行强制，而是通过教育、传承、劝导等方式使处于同一个共同体中的人自愿接受。权威的缺失，说明公民和整个社会对司法的服从和支持均存在问题。司法权威是依法治国的基础，依法治国不仅需要完备的法律规范，而且需要全体公民对法律的信仰、认同和自觉遵守。司法权威来源于司法的公信力、司法的终极判定，一旦做出即有不可更改的效果。

　　目前，司法权威严重缺失，人们认为"权大于法"、"访大于法"的现象还比较多，比如，通过信访反复启动法律程序的做法，使得一些当事人更愿意通过信访途径寻求法律问题的解决，以致出现信访不信法，边打官司边上访，甚至以访压法，严重破坏了司法权威。通过上访干扰司法活动，导致司法公信力不足，公民"信访不信法",形成不良的社会导向。有的基层政法单位为息事宁人，随意更改生效裁判；有的甚至突破政策法律底线，简单地"花钱买平安",引发上访群众相互攀比，导致新的信访问题产生。如此，离法治国家渐行渐远，不利于从根本上维护人民群众的合法权益，不利于在全社会形成依法治国、尊重司法、崇尚法治的良好氛围。而对法院的判决不信服，间接导致了公民对公安机关的办案过程的不信任。近年来新闻媒体频频报道轰动一时、影响深远的"冤假错案"极多，如湖北佘祥林案，河南赵作海案，云南杜培武案，浙江张辉、张高平案等，导致公民对公检法系统的办案水平和能力缺乏信心，特别是对公安机关刑讯逼供严重不满，司法系统的权威直线下降，司法公信力受到了严重威胁。公民不愿意通过法律和法院来解决遇到的法律问题，而更愿意通过信访、"进京鸣冤"的方式分赴公、检、法获取公正的权利救济。笔者认为，公开"冤假错案"本身就是司法公开、司法自我检视、司法提高的一个重要方面，孔子云："知错就改，善莫大焉。"只有司法系统和工作人员认识到存在的问题，从而提高执法质量和效率，提高公正司法水平，提高执法司法公信力，切实让司法公正成为看得见的公正、司法高效成为感受得到的高效、司法权威成为被认同的权威，让每一个当事人在每一个司法个案中都能感受到公平正义。

　　3.2 公安机关自身原因

　　3.2.1 执法素质偏低，办案质量不高

　　近几年来，全国公安机关持续开展执法规范化建设，公安机关及其人民警察执法水平有所提高，执法进一步得到规范，但仍难以满足新形势下公民对规范执法的新期待。

　　1、准入"门槛"方面。相对而言，公安机关人民警察的法律素质要普遍低于检察官、法官，素质良莠不齐，从招考人员的条件相比，考录公安机关人民警察最低学历只需要高中水平即可，目前大部分要求大专或本科学历，少数研究生以上；而检察官、法官的考录条件则至少是本科及以上文凭，且必须通过国家司法考试，要求较高，法律素质普遍较高。

　　2、现实执法方面。少数民警执法为民的思想不牢，为民服务宗旨意识淡薄，对群众缺乏深厚感情，特权思想严重，对待群众"冷硬横推"、"吃拿卡要"作风严重；少数基层公安机关人民警察存在随意执法、凭"心情"执法，受利益驱动执法，违反法定期限，导致诸多投诉和信访。

　　3、办案质量偏低。民警执法素质偏低，直接导致了办案质量的问题百出，如有些案件办理证据不扎实、程序不合法、适用法律错误、责任划分显失公正、滥用强制措施、说理解释不到位，甚至出现案卷保管不善，案件的关键证据丢失，直接导致了案件证据不足，无法移送检察机关审查起诉，引发当事人不满，从而导致信访。

　　4、警务科技化应用水平不高，也是导致一些案件无法侦破的原因之一，公安机关的破案能力与群众期望值有差距。和一些发达国家相比，诸多世界先进技术和装备尚未应用到治安防控和侦查办案中来。目前公安机关普遍开展的"天网"视频监控工程仍未全部落实到位，在广大农村、山区未安装监控设备，城市的一些监控设备也很多是坏的或者模糊不清，对在偏远地带发生的案件侦破工作不能发挥很好的作用。

　　3.2.2 公安信访考核机制不科学

　　目前的信访工作绩效考核制度存在诸多不合理性，致使公安信访治理手段单一。当前，无论是党委政府信访部门的工作绩效考核办法，还是公安内部信访工作绩效考核办法，均是不问信访人上访的内容和原因，搞"一刀切"、"谁家的孩子谁抱走",直接将赴省到京上访的人数及批次、把能否停访息诉和能否妥善处理好越级访、非正常访等作为考核下级部门的重要内容和依据。而在地方政府和有关部门，普遍做法是将信访工作实行当地"一把手"负责制，与"一把手"的政绩和提拔使用挂钩，各级地方党委政府和公安机关在面对处理具体信访问题时，由于担心信访人会赴省进京上访，受到上级通报，而对自己的工作成绩或提拔使用造成影响，对部分信访人的一些无理诉求，往往难以依法解决，而是一味迁就信访人，"花钱买平安",希望息事宁人。而信访人则摸准官员怕信访的心态，怕什么就做什么，动则越级到北京上访，向政府施压。在劝访工作中，公安机关是维护稳定的主力军，要对上访者做好说服教育、释法明理工作，最终使其放弃无理要求。但碰到劝访无效的情况时，通常的做法是各级党委政府要求公安机关采取各种办法将信访人强制稳控在居住地，或者直接进京劝访、赴省将信访人强制带回当地。而这种"劝访"、"截访''行为又面临于法无据的尴尬境地，甚至不同程度上侵犯了信访人的人身权利。上级对信访问题的化解标准普遍认为是要信访人停访息诉和妥善处理所反映的问题，这个标准是理想的，但是在实践当中操作难度是非常大的，信访人膨胀的欲望、法律政策的局限性，加之客观条件所限，要想信访人，尤其是缠访闹访老户停访息诉是很困难的，即使签订停访息诉协议，仍然有很多信访人不信守承诺，反复上访。

　　令人欣喜的是，中央和有关国家机关已经注意到了相关问题。从 2013 年 2月，国家信访局改变了以往按照各地进京重复非正常上访数量进行排名通报的办法，采用"点对点、一对一"的对有关地方通报进京非正常上访的情况和问题，目的是增强工作指导针对性和通报的说服力。

　　2013 年 11 月 28 日，国家信访局副局长李皋在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上答记者问时表示，信访部门不受理进入或者应当进入司法程序解决的问题；对信访活动中反映的涉法涉诉问题不交办；不协调涉及涉法涉诉的信访事项，要切实尊重司法结论，维护司法权威。

　　2014 年 4 月 23 日，国家信访局首次出台相关文件，要求公民逐级信访，规范信访秩序，自 2014 年 5 月 1 日起施行。

　　科学、客观、积极的信访考核机制，应将考核指标主要设定在案件是否依法处理、公权力是否滥用、程序是否终结、为何信访、运用方法是否妥当、法律和社会效果如何等进行综合考虑，尤其应将信访原因分析、案访比（受理案件数与信访数量之间的比值）作为公安涉法涉诉信访工作的考核重点。

　　3.2.3 公安司法腐败现象依然存在

　　司法腐败问题一直是世界各国面临的共同话题，司法腐败导致司法公信力不足，进而动摇司法权威已成为共识。公安机关内部存在的腐败现象同样不容忽视，它不仅动摇了公安机关为民服务的宗旨底线，而且损害了执法公信力，影响了公安机关的良好形象。少数民警特权思想严重、执法不公、徇私枉法、滥用职权插手经济纠纷、吃拿卡要、贪污贿赂，甚至腐化堕落，充当黑恶势力的保护伞；办"协调案"、"人情案"、"关系案"、钱权交易……类似新闻在各大媒体报道中早已屡见不鲜。公民对涉及自身处理不公的案事件，有损自身合法权益，造成当事人的怨恨，必然会向有关部门申诉、投诉。 治理公安队伍问题，还需清除公安内部腐败问题，"重疴当用猛药医",最终形成反腐长效机制，保持队伍的纯洁性。

　　3.3 信访人本身原因

　　3.3.1 信访人法律维权意识强，法律知识匮乏

　　当前随着社会的发展，国家推行依法治国基本方略，国家普法计划分步骤有计划进行着，目前已进行到"六五"普法的第四年。普法活动开展以来，广大公民的民主法制意识普遍增强，维权意识觉醒，不再"忍气吞声"、"息事宁人",然而广大农村地区普法活动由于种种原因，活动开展得不够，效果不好，不能理解法律事实、客观事实、程序等，不能通过法律渠道解决纠纷矛盾。

　　从笔者日常接待的信访人来看，80%以上的信访人来自农村，70%左右的信访人是中老年人，60%左右的信访人为女性。可以说，信访人中大部分人为社会"弱势群体",他们当中大部分来自失地农民、下岗工人、农民工等社会低收入群体，由于生活的所迫，他们关注更多的是自身的经济收入水平，而较少关心法律法规的了解和学习，他们对法律一知半解，理解有偏差，甚至断章取义，过分强调绝对正义，忽视证据的认定，通俗来说，就是"有维权意识，但是没有法律知识".他们遇有自身权益被侵害时，不是依照法律途径申请行政复议、提起诉讼、申请检察监督等，而是采取封门堵路、"一哭二闹三上吊" 、扬言走极端等非常态方式上访，制造影响，获取关注。有的信访人在案件尚未进入法律诉讼程序，便已开始上访。一些信访人在上访的过程中，往往伴随着违法犯罪行为，扰乱了单位秩序，侵害了他人权益，影响了社会稳定。

　　3.3.2 少数信访人因利益而上访

　　经济的快速发展带来了人们生活水平的提高，同时也带来贫富的差距。然而人们的道德水平并未因此相应得到提高，巨大的贫富差距，导致部分人的价值观有所偏离，社会上有"笑贫不笑娼"一说，还有令人心酸的不敢扶老人的案例，可见社会道德水平倒退有多严重。尤其是少数社会底层人员，一心钻到钱眼里，不折手段通过上访等达到敛财目的。

　　目前，信访活动中存在一个现象：信访人分布不均匀、不平衡，少数地区信访人占据总数的"半壁江山",严重影响了当地的经济社会发展和稳定，而其他地区则大多民风淳朴，法律素质较高，上访者寥寥无几。为何少数地区的信访人会那么多呢？重要原因之一是有一些所谓维权人士特意引导涉事的当事人上访，教他们上访，或代理上访，收取一定的费用，加之信访人之间会有相互交流，相互攀比，成群结对上访，最终形成一个利益群体。应当说，大部分老百姓信访旨在解决正当、合法诉求，但不可否认的是，有些人有一定的扭曲心理， 企图通过上访给有关单位、领导施加压力， 来实现其不合理或超出法定标准的利益；有些人抓住某些地方或单位维稳怕出事的心理，用各种手段缠访闹访甚至勒索，不达目的，誓不罢休；有的人在上访过程中偶然获得了不当利益、尝到了甜头，便屡生是非，以上访、缠诉为业，长期荒废生产，甚至成为其他上访者的"顾问".笔者曾在工作中遇到过这样的例子：某甲委托无亲属关系的乙上访，主要事项为一起已经过法院判决的经济案件，条件是每月供给乙工资 3000,上访材料费和交通费等另算，乙欣然接受甲的委托，但在乙上访长达 3 年的时间里，甲始终未路面，公安机关不知情，做了大量工作，乙就是不息访。后公安机关偶然得知甲为幕后上访人，找到甲做工作，甲知道事情败露后，在第二天即撤销了委托，签订了停访息诉协议。原来甲妄图通过上访活动，迫使司法机关改变原有的判决，从而达到减少近千万元的经济赔偿。

　　3.3.3 部分信访人自身性格有缺陷

　　可将信访人划分为三类人群：第一类是正常理智型的上访人，这一类占据大部分，第二类是精神病人，占极少部分，第三类则是既不属于精神病人，又异于正常人的性格有缺陷的人，这一类人不在少数，化解他们所反映的问题难度较大。从心理学角度和人社会学角度来说，第三类信访人性格有的较偏执，认死理，固执己见，且听不进他人劝说，凡是对自己不利的避而不谈；有的太过于自私自利，邻里关系不好，甚至与自己家庭成员都不合，众叛亲离、妻离子散却浑然不顾，满不在乎；有的人格变态，对社会管理理解不到位，总认为"社会负我",生性多疑，在上访过程中不相信任何人；还有的本性争强好胜，思想极端，要求苛刻，对处理结果有一点不满，便四处上访。笔者在工作中曾遇到这样一个信访人：罗某生性好吃懒做，不务正业，其妻子过世后续弦，罗某和后妈对罗某的女儿不好，夫妻不去外赚钱，叫女儿在外打工赚钱养活自己。后女儿找了男朋友，加之忍受不了自身家庭环境，跟随男朋友到男朋友老家结婚生子。罗某遂到公安机关报案称女儿被人拐卖。经过公安机关赴外省调查，其女已到适婚年龄，已正常结婚并已怀孕，因讨厌这样的父亲，不愿再到父亲身边。罗某就不断到公安机关上访，控告公安机关不立案侦查。