涉诉信访问题的对策措施

　　五、对策措施

　　涉诉信访问题所透露出来的本质问题是如何处理好畅通的民意表达与维护司法权威的矛盾，解决涉诉信访问题是一个综合工程，涉诉信访问题的解决就像大禹治水一样，宜“疏”不宜“堵”,仅凭法院一家之力无法彻底解决涉诉信访问题，涉诉信访问题的彻底解决，需要全社会的共同努力。

　　①我们必须跳出简单的涉诉信访层面，在整个社会纠纷解决机制中解决涉诉信访问题，在法治的大思路下认识社会纠纷解决机制，选择法治的而不是人治的纠纷解决机制②,推行依法治访是化解涉诉信访的基本途径。“法治优于人治”已被无数伟大的法学家、政治家、哲学家所论证，建设社会主义法治国家是我们始终不变的目标，在这个目标的指导下，完善司法救济和其他各种以法治为要义的权利救济模式，是我们的中心任务。将涉诉信访问题纳入法治轨道解决，主要基于以下几点原因：第一，依法治访是社会发展的必然需求。随着建立法治国家的治国方略的出台，任何问题均需要纳入法治而非人治的轨道，这是人类历史发展的必然选择。第二，依法治访是破解信访化解难题最根本的途径。法律是一种共同遵守的规则，只有依照规则办事，才能避免头痛医头、脚痛医脚的弊端，减少涉诉信访中出现的非程序、不规范行为，从而使规则具有权威性，为实现最广范围的公平与正义发挥作用。第三，依法治访可以节约司法资源。信访纳入法治轨道，由司法机关按程序解决，就不会再出现各种各样治标不治本的不当化解方式，从而节约司法资源。

　　通过司法渠道解决信访问题，其优势是明显的，在一个健全的法治社会，司法是社会公平正义的最后一道防线，其足以消弭绝大多数争端，使社会始终保持在稳定状态。有统计表明，目前涉诉信访案件中对审判机关裁判结果不认同和生效判决长期得不到执行等方面的信访占总量的 80%以上，可见，司法介入信访应该是大有可为的。

　　而法律或者说法律的规则是“一种预期的力量或可信度，即预期它们将得到遵循或应当得到遵循”③,因此，社会的秩序及人民的行为所要遵循的法律规则又是通过法院一系列无可替代的审判活动及裁判文书来体现的。虽然并不是所有的信访事项都可以提起诉讼，但至少诉讼终结的案件应当通过法律规定的程序进行，而并非以保障信访权利为由另开方便之门。

　　①走出涉诉信访困境，必须实现以法治为内容的涉诉信访改革。社会终究是要进步的，依法治国乃大势所趋，也就是说，逐步让司法救济回归到终极救济，让法治取代人治。信访处理过程的司法化，以便捷、高效、透明、公正的程序作出具有公信力的裁决，实现司法的定纷止争的作用。面对新的涉诉信访形势，笔者认为应从以下几个方面改进或重构，以切实解决涉诉信访带来的困境。

　　（一）加强普法宣传，促进全社会形成法律至上的法治观念。

　　当前涉诉信访案件猛增的背后是公众法律意识的薄弱、法律信仰的缺失，很多信访人都是因为缺乏基本的法律知识而走上信访之路。正是因为他们不了解法律的相关规定，不清楚法律的后果，才出现维护自身权益过程中的偏激现象。对待这种性质的上访，我们可以通过各种形式的普法教育，尽可能地提高上访者的法律素质，从而增加在法律层面上解决涉诉信访问题的可能性。另外，很多基层党政领导干部不知道国家制定了哪些法律，遇到信访问题不知作何解答，或答复明显违反法律规定，而被信访当事人抓住不放，信访时往往声称“某某领导这样说的，你们为什么不办”,从而增加了依法化解信访的难度。我们要加大普法力度，既要普及基本法律知识，又要更新大众的法律思维，培养知法、守法意识，引导依法办事。对于加大法制宣传，我们可采取以下措施：一是要常态化的通过报纸、广播、电视、网络等媒体深入开展法制宣传教育，推进全社会学法、懂法、知法。宣传的内容和方式可以是相关法律法规的讲解，可以是典型案例的解读，也可以是当事人的现身说法等，从而在全社会营造起依法办事的浓厚氛围。二是要突出重点法律制度宣传，让广大群众了解掌握相关权利保护规定，为依法维权打好基础。三是要将正面典型和反面典型结合起来进行宣传，使广大群众能够切身感受法治在民众维权中的作用。四是引导舆论宣传，引导群众树立正确的信访观念，防范媒体恶意炒作，应设立网络信访互动平台，及时获取网络信访舆情，掌握舆论主导权，提升舆情应对能力。只有加强法制宣传，多形式、多渠道、多角度的宣传法律法规，尤其是维护信访秩序的有关规定，引导群众正确表达诉求，才能使广大人民群众自觉遵法、知法、守法，维护法律的权威，形成通过合法途径、合理方式反映问题的良好习惯，增强群众的法治意识，引导群众正确信访，才能更好促进正常信访秩序的建立，创造和谐稳定的社会环境。

　　①正如卢梭所说：“一切法律之中最重要的法律，既不铭刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里，它形成国家的真正宪法，它每天都在获得新的力量，当其它法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可以保持一个民族的精神”①.依法治理，法律应处在具有决定意义的中心地位，要促进全社会形成法律至上的法治观念，就必须对影响法治观念形成的相关因素进行积极的改造和重塑。现代社会是依靠法律来调整人与人之间关系的法治社会。实现审判独立，树立法律权威，培养公民对法律的忠诚和信仰，这是市场经济对法治建设的要求，也是根治涉诉信访的良方。培育法律至上信念，扭转“信访不信法”局面，需要从两个方面下工夫，一方面是唤醒公民对法律的崇尚和信仰，将法律教育纳入国民教育序列，法治教育从娃娃抓起，从小培养公民的法治观念。另一方面，也是更为重要的强化各级党委、政府对法律的尊重和推崇。目前，社会主义法律体系已经初步形成，公民法律意识初步觉醒，但从法律意识到法律崇尚还需要信仰的升华，要进一步增强公民主体意识和权利意识，培养法律思维，学会用法律处置纠纷、维护权益。诚然，法律的权威需要大众的理解、信赖和崇尚，反推之，只有有权威、有效力的法律，才能激发公众对它的尊重和崇尚。促进全社会形成法律至上的法治观念，关键是公权部门依法办事，严格执法，公正司法，守护法律赋予公民的自由与权利，扞卫法律的尊严和权威。法治社会的建构需要法治实践的支撑。只有在个人权利意识的增长和公权力对法律的自觉维护相互促进转化中，法律才会真正成为社会生活必不可少的依赖，整个社会也才能形成法律至上的氛围。

　　（二）改进法院工作，维护司法权威。

　　1、加大对司法系统的投入，深化法院司法体制改革。公正高效的司法体制是解决涉诉信访问题的关键。目前法院案件数量增长的幅度可以用诉讼爆炸来描述，这一方面对缺乏法治和诉讼传统的国家来说是个巨大的进步，而另一方面却给缺乏足够思想准备和体制准备的司法系统增加了巨大压力，使“公正和效率”的实现受到了严峻的挑战。我们最终需要的是法治，不是清官和领导批条，与其投入人力物力加强信访，不如拿这些精力加强司法，这才是治本之策。实践中，我们需要深化法院司法体制改革，加强法院的内部治理。以法官为例，我国各级法院现有法官数量不少，目前大约只有不到一半的法官在审判案件，而且多数还是年轻的助理审判员。其中，至少有 15%的人不是“依法行使审判权的审判人员”,被任命为审判员或助理审判员的执行员约占 11%,还有大批担任院、庭长职务的资深法官，他们的绝大多数也不直接行使审判权。应结合现在正在进行的司法改革，实行司法人员分类管理制度，将法院工作人员按照法官、司法辅助人员、行政管理人员分类，建立以法官为核心的人员分类管理体系，突出法官在法院工作中的主体地位，将主要司法资源直接投入办案工作。凡是享受法官待遇的，均要求在司法一线办案，只有办案的法官才能享受法官的各项待遇。加大对司法系统的投入，抓好司法系统专业人员的队伍建设，提高一线法官待遇，建立一套有别于公务员的薪酬制度，至少要远远高于普通公务员的待遇，法官处于上层建筑的顶端，从事的是定纷止争的职业，法官职业的神圣是司法权威提升的重要一步。另外，完善司法责任制，制定权力清单，力推司法去行政化，以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制为抓手，突出法官办案的主体地位，在独任审判案件中，主审法官依法对案件审理全程、全权负责；在合议庭审理案件中，主审法官承担除应当由合议庭其他成员共同担责部分之外的所有责任。明确法官办案的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，“让审理者裁判、由裁判者负责”,形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。审判委员会应减少对个案指导，增强总结审判经验、讨论决定审判工作重大问题、实施类案指导等方面的职能。只有深化司法体制改革，规范审判权的运行机制，去除司法的地方化、行政化痼疾，才能使司法权更加高效规范运行，也才能使法院逐渐走上良性发展之路，更好满足人民群众日益增长的司法需求。

　　2、拓宽法院立案范围，破解立案难题。现实中的司法诉讼更像是一只“笼中之鸟”,受到的束缚太多，而无法大展拳脚。以行政法领域为例，现行行政法律法规、司法解释等规定了大量不予受理的纠纷类型，致使很多行政行为被排除在诉讼范围之外；实践中，一些法院对房屋拆迁、征地补偿等案件实行暂不立案、暂不审理、暂不执行的政策，更进一步堵塞了司法救济渠道。另一方面，法院对于可以受理的案件，也由于多方原因而无法处理。且不说我国法律已明文确定了许多种法院不予受理的纠纷，单说能受理的案件当中，法院一旦发现案件与政府行为有关，或一方当事人人数众多，裁判不妥易引起群体矛盾，或新型的未曾有过的纠纷，大多不予立案，把矛盾的解决推回给当事人自身。这样一来，大量当事人不得不掉头走向信访之路。这种情况背后的实质原因是：法律赋予了法院较高的权能，但实际当中法院并没有得到相应的权能，结果是心有余而力不足。但是当事人并不认为法院是力不足，而认为法院不作为或偏袒对方，因而涉诉信访随之而来。司法审判是维护社会公平正义的最后一道防线，立案是社会纠纷进入司法程序的第一道关口。要切实保障当事人依法行使诉权和法院依法行使管辖权，符合法律规定的应在法定期限内予以立案，禁止以任何借口拒绝立案。同时，赋予法院应有的权能，进一步扩大案件受理范围，扩大与保障当事人的诉权，使司法救济更彻底，使法院不但有权受理各种纠纷，且有能够处理各种纠纷，这样可以将通过信访寻求解决的纠纷重新纳入司法解决的渠道。

　　3、降低诉讼成本、建立畅通、有效的司法救济渠道。要降低诉讼成本，扩大诉讼费缓交、减交和免交的范围，降低司法救济门槛，扩大法律援助的范围，建立多种形式的法律志愿者队伍，为弱势群体提供法律服务。很多群众不了解诉讼费的缓减免制度，也对法律援助所知甚少，我们要加强对司法救济的宣传。据资料统计，我国成年公民直接参加过诉讼的比例小到可以忽略不计，很少人明白行政复议、行政诉讼是怎么回事，他们对法院、法官和法律没有直接的感受，也很难在道听途说的印象中建立起对法律、法院、法官的信任。行政复议、行政诉讼对防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益起着重要作用，是一条有效的低成本的解决当前多数纠纷的重要渠道。充分地利用好这条渠道，对有效地减缓对涉诉信访工作的压力，确保政府部门依法行政，具有重要意义。

　　4、维护法院判决的既判力，树立法律的绝对权威。在涉诉信访案件中，上访者拿到上级机关的交办单，要求法院解决问题，不解决又上访，这种循环上访严重地影响了司法权威。现在出现了一种怪现象，很多已先后经过一审、二审甚至申请再审定论的案件，因为当事人的高级别上访，上级领导批示就可以对案件重复再审，甚至要按领导意图重新作出判决。法院裁判的长期不稳定性，改变的随意性，最能诱使当事人进行上访，而法院判决因当事人信访而改变也很大程度上损害了司法权威。我们必须依靠法律的稳定性、长期性、规范性、权威性，使人们能够对自己行为可能产生的结果有一个相对明确的预期。稳定明确的预期收益和实现长远利益的动力，使人们能够自觉地用法律来规范自身的行为，衡量他人的行为，不必因外在条件的变化而改变。

　　这是保持国家稳定和社会安宁的基本前提。法律集中体现了人民的愿望、党的主张、国家的意志，在法治社会里，必须坚持法律的绝对权威性，绝不允许任何人凌驾于法律之上，最大限度的维护生效判决的既判力。我们应当坚持历史唯物主义的观点，要历史的对待案件，绝不能用现在的法律、现在的标准去评判历史案件。对判决已经生效的案件，要坚持做到案件程序确有错误的才能启动再审程序，绝不能屈从于当事人的上访或一时的稳控需要，而轻率的改判。处理涉诉信访问题，我们必须严格坚持法律原则，绝不能为求得一时一事的解决而突破法律法规和政策规定，引起新的攀比和问题，产生“羊群效应”①.司法权威应当是公正性与稳定性的统一，检察机关应充分发挥在维护司法权威和稳定性中的作用。司法机关解决社会纠纷终局性是法治社会的起码要求。检察机关对于生效的裁决认为错误的，应当以有限抗诉方式救济，以维护司法机关应有的公正性。检察机关认为裁决是正确的，就应视为终局性裁决，除法院依审判监督程序外，其他任何机关不得干预，以维护司法机关裁决的稳定性。

　　5、加强执行工作，破解执行难。西方法谚云，“正义不仅应当得到实现，而且应当以人们看得到的方式实现”,现实中，很多判决确定的权利未能实现，出现了“执行难”问题，“执行难”严重影响了法律的权威。我们要加强法院的执行工作，改善外部执行环境，穷尽执行手段，提高执行艺术，努力提高执行到位率，防止“法律白条”,最大限度地保护案件胜诉方的合法权益。还应当创新执行制度，加强执行工作法制宣传，扭转社会观念消除人民群众的误解，营造良好的执行氛围，另外，建立健全举证责任制度和公开举行执行听证会。设立执行风险告知制度，在执行立案时，要向申请执行人宣传法律，告知执行风险，让申请人知道生效法律文书仅仅确定了当事人之间的债权债务关系，并不保证债权人一定能够实现债权，强制执行程序是依当事人的申请启动的，事人的申请强制执行除了要有已生效法律文书即提供执行依据以外，还必须提供明确的被执行人，以及明确的执行标的，让申请人提供可执行的财产线索。强制执行是一种公力救济手段，公力救济是有限度的，不能无限行使。法院绝对不能大包大揽，目前很多人认为法院执行工作必须保证生效法律文书确定的债权能够实现，否则就是“空调自判”就是开法律白条，在市场经济条件下，任何交易都是有风险的，把债权人经商风险责任转嫁到人民法院身上，执行法官便成了众矢之的，走出法院代债务人受过的误区。还应当设立健全执行立案登记制度，在案件判决以后债务人暂无能力履行，又没有可供执行的财产时，给予办理执行立案登记手续，不收取任何执行费用，待债务人有能力时再依申请人的申请随时恢复执行。