民事公益诉讼法律特性分析

　　引言

　　改革开放以来，我国经济获得了突飞猛进的发展。然而，在经济发展的背后和向市场经济转型的过程中，国有资产流失现象屡见不鲜，各类环境污染事件、侵害消费者权益事件等频繁发生，愈演愈烈，公共利益遭受到了严重侵害，也给人们的生命健康和生活带来了恶劣影响。由于这些侵害行为常常带有隐蔽性、损害对象具有不确定性，侵害结果存在滞后性，再加之作为诉讼原告的个人基本处于弱势地位，社会团体发展并不成熟，对公共利益的法律救济效果不佳。解决这一问题的关键在于，赋予一个强有力的公权力机关以提起民事公益诉讼的权利，从而更好地维护国家利益和社会公共利益，解决当今遞她的现状。

　　笔者认为，检察机关无疑是最好的选择。

　　但是，我国理论界关于检察机关诉讼权利的争论始终没有停止，也没有达成共识。遗憾的是，本来被寄予厚望的《民事诉讼法》修改，也仅做出了对环境污染、侵害消费者权益的案件，"有关机关"有权提起公益诉讼的模糊规定，对于具体问题更是不曾涉及。之后，2013年修订的《消费者权益保护法》把诉讼权利限定给了消费者协会？,2014年修订的《环境保护法》直接把诉讼权利赋予了符合条件的社会组织？,这显然又排除了检察机关的诉讼权利。笔者认为，这种授权都不符合立法原则，也与《民事诉讼法》相抵触。

　　综合国内外的司法实践来看，检察机关提起民事公益诉讼有理论依据，有实行的必然需要和现实基础。笔者通过论述民事公益诉讼基本概念，分析传统诉讼理论的突破，结合主客观诉讼理论、诉讼信托理论和公诉权理论，借鉴外国先进做法，并结合我国实际国情，论述了检察机关应当具有提起民事公益诉讼的权利，并对其法律地位、诉讼范围、具体程序提出建议，保证制度顺利运行，达到最佳效果，防止公权力的滥用。

　　一、民事公益诉讼法律特性分析

　　（一）公共利益的概念

　　所谓公益诉讼，就是指针对公共利益所提起的诉讼。想要全面深入的研究民事公益诉讼制度，首要的问题即是明确公共利益的概念。

　　从字面意思理解，公共利益可称之为公共的利益，是一定社会条件下或者在特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面。学界对于这一概念有以下几种观点：一种是认为公众利益为社会群体的存在和发展所必需，并在较大范围内为人们所认可；?-种是认为公共利益应该包含社会公共利益和国家利益两个层面的含义；?还有一种认为公共利益不过是个人利益的总和。

　　笔者认为，公共利益不是一个可以简单定义的概念，因为"公共"和"利益"本身都具有不确定性，但可以明确的是，公共利益具有以下几个特点：一是广泛性。当下，公共利益在很大程度上突破了地域和人数的限制，表现为一种带有普遍性的公众利益，其受益对象一般为一国内不特定性的绝大多数社会成员。公共利益首先是个人利益，但绝不是个人利益的累加，二者在特定条件下很有可能会发生冲突。二是共享性。公共利益是所有受益者共同享有或者同时享有的，而不是某一个人或个别团体单独享有的，表现出非排他性。三是变化性。随着社会的不断发展和人们观念的转变，公共利益的范围也在不断变化，某些个人利益逐渐上升为公共利益，如环保问题。

　　（二）公益诉讼与民事公益诉讼

　　公益诉讼的概念起源于古罗马。罗马法在程式诉讼中首次对公益诉讼和私益诉讼进行了划分。公益诉讼顾名思义是维护社会公共利益，法无明文规定的情况下，所有拥有市民资格的人都可以提起诉讼。查士丁尼在《法学阶梯》中也表达了相似的观点。@现代意义上的公益诉讼则最早诞生在美国。《反欺诈政府法》规定："任何组织或个人发现欺骗政府、谋取私利的行为，可以用政府名义起诉错误行为方，同时上诉成功后能够获得一些经济补偿。"《环保法》中也规定："如果执法者个人或者政府环境部门没有尽到应有的责任义务，任何公民都可以上诉到法院，要求补偿环境污染造成的人身财产损失。" ?

　　我国的现行法律中并没有对公益诉讼的概念作出明确规定，学界也没有达成共识。第一，针对提起公益诉讼的主体有广义和狭义两种观点。广义的公益诉讼提起机关有国家机关、组织和法人；狭义的公益诉讼由国家机关提起。笔者认为，对于公益诉讼应采取广义定义。第二，基于提起目的也有主观论和客观论两种观点。客观论认为只要诉讼关乎公共利益，都应该被视为公益诉讼；主观论则认为如果原告提起诉讼的前提是为了维护个人利益，即使该诉讼涉及公共利益，也不能认定为公益诉讼。笔者倾向于客观论，当今社会个人利益和公共利益的界限逐渐模糊，公益诉讼的范围可以适当扩大。第三，从诉讼类型来看，以韩志红教授为代表提出了经济公益诉讼论，认为公益诉讼就是经济公益诉讼以梁慧星教授为代表则提出了行政公益诉讼论，认为公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益。？诉讼针对的对象是国家机关及其工作人员。笔者认为，经济公益诉讼的内容可以涵盖在民事和行政诉讼之中，没有独立的必要，而将公益诉讼限定在行政诉讼过于狭溢。对于公益诉讼可划分为刑事、民事、行政三大块。

　　综上，笔者认为，在我国，公益诉讼是指特定的国家机关、社会团体和公民个人，根据法律的相关规定，对给社会公共利益造成实质或潜在损害的行为，向法院起诉，由法院通过司法程序追究侵害者的法律责任，以捍卫公共利益的一种诉讼活动。大体言之，诉讼分为民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三种。三种诉讼是否都能提起公益诉讼，值得探讨。

　　刑事诉讼是指审判机关、检察机关和侦查机关在当事人以及诉讼参与人的参加下，依照法定程序解决被追诉者刑事责任问题的诉讼活动。刑事诉讼是法定的国家机关行使国家刑罚权的活动。国家的刑罚权，产生于抑制社会越轨行为维护正常统治秩序的国家基本职能。刑事诉讼，不是单纯寻求个体权益的救济，而是为了公正的处罚和有效的矫正，从而维护社会的正常秩序。因此，其本身就涉及公共利益，再单独划分刑事公益诉讼就毫无价值。从世界各国实践及学术观点看，也不存在刑事公益诉讼。

　　行政诉讼是个人、法人或其他组织认为国家机关作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。其中蕴含着为公共利益的诉求，因为国家机关的作为关系着公民的权利和利益。行政公益诉讼形式在中国目前还未被立法者所承认，但通过对西方法治国家行政公诉制度的考察和法理思考可知，在中国建立行政公益诉讼制度有理论之基础、现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。

　　民事诉讼是指人民法院在当事人和全体诉讼参与人的参加下，依法审理和解决民事纠纷的活动，以及由这些活动所发生的诉讼关系。其既可以只为个人利益诉求，又可以为个人利益诉求时兼顾公共利益，还可以只为公共利益诉求，如我国现行《环境保护法》、《消费者权益保护法》赋予相关社会组织、团体权利提起专门的民事公益诉讼。随着社会发展趋势，涉及公共利益的民事诉讼将越来越多。2014年2月22日，由中国公益诉讼网和法治周末报主办，北京理工大学司法研究所、中央财经大学法律援助中心协办的2013年十大公益诉讼案件评选与公益诉讼发展研讨会在北京召幵，其所推选的十大公益诉讼案件中有任坚刚诉超彩钛白（安徽）科技有限公司环境污染案、刘明诉中国移动长沙公司流量清零霸王条款侵犯消费者权益案、中华环保联合会诉海南天工生物工程公司环境污染案等民事公益诉讼。

　　结合我国2012年《民事诉讼法》的修改内容，可以对民事公益诉讼作如下定义：民事公益诉讼是指在民事、经济活动中，特定的国家机关、相关组织团体或者个人，根据法律规定的程序和条件，对违反民事、经济法律法规，侵害公共利益的行为，向法院提起民事诉讼，要求法院通过审判追究侵害人民事法律责任，维护国家和社会公共利益的诉讼活动。本文研究的检察机关提起的民事公益诉讼是指指民事公益诉讼的提起机关特定为检察机关。

　　（三）民事公益诉讼的特征

　　民事公益诉讼首先是民事诉讼的一种，当然具有民事诉讼的一般特点和规律，如当事人的诉讼地位平等，维护的权益是民事权益，当事人主要承担民事责任等等。但是，作为一种特殊形态的民事诉讼，民事公益诉讼同样有着自己独有的几个主要特征：

　　1、提起目的具有公益性

　　民事公益诉讼突破了对私权利的救济，站到了保护公共利益的高度，法院在审判此类诉讼的时候是以维护公益作为首要目的。应当看到的是，在民事公益诉讼中，整个诉讼的侧重点必然是保护社会公共利益。

　　2、当事人范围具有广泛性

　　传统民事诉讼的原告具有单一性，当事人必须与案件本身存在直接利害关系，而民事公益诉讼的当事人不受这一限制，特定国家机关、组织团体或个人都有权提出诉讼。诉讼的双方当事人在法律地位上是平等的，但在司法实践中，由于民事公益诉讼的被告大多是社会强势群体，当组织团体或个人为原告时，二者明显表现出不对等。

　　3、裁判结果具有扩张性

　　民事公益诉讼的被害人往往是不特定的社会公众，人数和范围都难以确定，所以不可能所有的受害人都直接参与到诉讼中来。但是诉讼的结果和效力却可以溯及到所有相关的国家机关和社会公众，在较为广泛的范围内产生影响，而不限于直接参与诉讼的当事人。

　　4、本身具有预防性

　　与传统的民事诉讼相比，民事公益诉讼并不必须要求有实质性损失发生，只要存在损害行为，无论是否已经造成了现实损害，都可以提出起诉并作出审判。这一特点有利于把侵害行为扼杀在荫芽阶段，或者最大限度地减轻损害程度，更加有效地保护公共利益免受侵害。

　　5、诉讼权利具有限制性

　　民事公益诉讼涉及到公共利益，因而对于原告的自由处分权在一定程度上有所限制，如不能同被告自行和解，不能随意撤诉，在裁判生效后由人民法院直接交付执行机关执行等等。