检察机关提起民事公益诉讼的法理探析

　　二、检察机关提起民事公益诉讼的法理探析

　　（一）诉权理论

　　"诉权"来源于罗马法中的诉权制度，最初的含义是指可以进行诉讼的权利。在民事诉讼中，诉权是指国家和法律赋予权利主体在其合法权益受到损害或者与他人发生争议和纠纷时，依法请求法院通过履行国家审判权予以保护和救济的权利。衡量主体是否具有诉权主要有两个标准，一是当事人适格；二是诉的利益。在传统的诉权理论中，享有诉权的基本条件是：（1）直接享有现实的实体上的正当权益；（2）当事人具有诉讼权利能力；（3）不违背一事不再理原则。①根据这一理论，检察机关并不能成为民事公益诉讼的原告。但随着社会经济的多元化发展和民事诉讼制度的不断进步，诉权理论也呈现出新的变化趋势，形式意义上的诉权与实质意义上的诉权逐步分离。另一方面，伴随政府职能的进一步转变，国家本身作为民事主体参与到民事、经济活动中的情况越来越常见，国家利益和社会公共利益受到各种各样侵害的可能性也越来越大，这种情形下，通常被侵害利益具有抽象性，被侵害主体具有不确定性，侵害实施者本身具有强势性，这就需要一个权威的国家法律机关代表国家的名义，为保护国家和社会公共利益免受损害，代为行使民事公益诉权，检察机关无疑是最佳选择。

　　1、当事人适格的扩张

　　当事人适格指的是在具体的诉讼程序中，是否具有作为当事人参与诉讼或者被诉的法律上的权能和地位，即"诉讼实施权",如果具有该权能和地位则属于正当当事人。②当事人适格理论发源于德国，认为参与诉讼的当事人必须与案件有直接的利害关系，强调的是当事人与实体权利主体的一致性。这种理论的优点是，可以规避诉讼权利的滥用，防止与本案无直接利害关系的人随意发起诉讼，减少不必要的诉讼程序，有利于节约司法成本，提高司法机关的工作效率，维护正常的社会秩序。

　　随着市场经济的发展和社会的进步，当事人适格理论显然已经难以适应新型诉讼的要求。这种理论在司法实践中运用时，司法机关往往在审查起诉阶段，二、检察机关提起民事公益诉讼的法理探析。

　　就需要对案件的原告或被告是否与本案有直接利害关系进行审查认定。但很多公益诉讼的争议点一般带有公共性，作为当事人一方的受害人人数不确定，并且相对处于弱势，如果按照传统的当事人适格理论，那么，这些受害人就应当一一参加诉讼并在法庭上举证、质证和辩论。显而易见，这在目前条件下是难以实现的，这一理论无法实现对第三人利益、集团利益、公众利益的保护。

　　因此，笔者认为，在公益诉讼的范围内，应该对其进行突破。事实上，学术界已经提出了新的程序当事人概念，认为一切民事纠纷的主体都有当事人的诉讼地位，承认当事人适格的扩张功能。程序当事人存在于诉讼担当的情形，而诉讼担当又分为法定诉讼担当和任意诉讼担当。法定诉讼担当是由法律明文规定的主体为实体权利人的利益，以自己的名义作为诉讼当事人，进而提起诉讼；任意诉讼担当是指实体权利人授权自己的某项诉讼实施权予他人，从而该第三人成为适格的当事人。程序当事人理论，打破了传统的当事人适格理论对民事公益诉讼主体的限制，更有利于达到保护公共利益的目的。将这一理论引入公益诉讼中，可以弥补公共利益无法得到司法救济的空白。这一理论的支撑意味着与诉讼标的无利害关系的主体如检察机关也可以参与与自身无利害关系的诉讼如公益诉讼，从这个角度上来说，检察机关在该诉讼中作为程序上的当事人，完全可以提起民事公益诉讼。

　　当然当事人适格的扩张也不是无限的，否则当事人适格制度将成为一纸空文，法院将陷入负担沉重、效率低下、不能充分正当发挥职能的境地。美国是一个公益诉讼高度发达的国度，也是当事人适格原则扩大的一个典范。在美国法院对原告起诉资格规定很宽松，但同时也规定，原告在提起诉讼时，负有对损害事实的举证责任。所谓事实上的损害，不仅包括经济方面的损害，环境舒适、美学上的等非经济方面的侵害也被考虑在内。

　　2、"诉的利益"理念的更新

　　"诉的利益"是指"当民事权利受到侵害或者与他人发生民事纠纷时，需要运用民事诉讼予以救济的必要性与实效性。对诉的利益的本质大体上存在三种认识：（1）国家利益说。这种观点认为，民事诉讼是一种国家性质的制度，因此一项纠纷能否可以运用民事诉讼来解决，必须考虑到控制这一司法制度运转的国家利益。诉的利益在本质上是以国家立场为基础的利益观，判断诉的利益的决定性因素是国家意志。①考虑到国家资源的有限，个人也不得随意滥用民事诉讼程序，国家以诉的利益来蹄选需要运用民事诉讼予以解决的纠纷。（2）当事人利益说。这种观点从当事人的角度考虑，认为判断某项权利是否需要受到诉讼的保护，应当以当事人的利益为出发点，并根据诉讼法的客观价值进行判断之后做出决定。之外，民事诉讼的目的是保障当事人的抗争程序得到充分实施。因此，诉的利益的有无，要以这种抗争利益的有无为核心，尤其是要考虑当事人在诉讼外、诉讼前的纷争过程、交涉过程。（3）国家和当事人利益说。这种观点是前两种观点的结合，认为简单的从国家利益或者当事人利益来界定诉的利益过于片面，应当充分、综合考虑两方面更为合理和全面。笔者认为，国家和当事人利益说更符合当今社会和法律发展的规律，更能反映诉的利益的本质，为多元化主体取得提起民事公益诉讼的资格，奠定了法理基础，更具有说服力。

　　当今世界，无论是英美法系，还是大陆法系，都不约而同的将诉的利益作为衡量案件是否具有民事可诉性的重要标准。当然，由于不同的文化背景和社会实际，各国对于诉的利益的具体理解和界定存在着明显差异。总体而言，英美法系对"诉的利益"的界定相对开放，当事人能否提起诉讼的标准主要是他能否提出引起民事争议的事实，也就是说，只要可以有充分的证据证明自己的合法权益受到了侵害，就可以向法院提出诉讼。这种类型的民事诉讼法是"事实出发型"的，自始至终贯彻着"自然正义"精神，除了制定法规定外，法官的自由裁量权也是认定诉的利益的一个重要途径。这虽然在一定程度上增加了司法机关的负担，但也在另一层面上反映出对诉权的高度重视和尊重，有利于提高当事人参与民事诉讼的热情，更好的保护公民的合法权益。大陆法系比较注重诉讼的秩序性和实效性，对于诉的利益主要通过法定手段予以区分，在法律中明确规定可诉的条件和范围，与英美法系相比，范围较为狭窄。如果所涉纠纷不在此类法律规定的范围中，即使利益纠纷实际存在，法院也不予受理。

　　这种民事诉讼法是"规范出发型"的，遵守"实定法的确定"的原则，以制定法为确定诉的利益的标准。

　　虽然各国的规定千差万别，但从目前的立法轨迹来看，诉的利益理念也在不断的更新，尤其是大陆法系国家，诉的利益的范围在不断扩大。比如法国把诉的利益扩大到将来有可能受损的利益，而日本则把认为法律值得保护的利益纳入诉的利益的范畴，英美法系国家也通过一系列的案例对诉的利益概念进行扩张。笔者认为，对于"诉的利益",应当作广义理解，在公益诉讼中，只需要存在国家利益或社会公共利益受到侵害的事实，利益主体都可以享受诉权。这种利益主体具有广泛性、整体性和扩散性，国家、社会团体和个人都可能是受损主体，只不过有的损害是直接的、明显的。

　　诉的利益理念的更新，打破了传统民事可诉标准的束缚，解决了民事可诉标准狭窄不畅、缺乏弹性等问题，有利于突破过去只能通过直接利害相关人提起私诉，以保护公共利益的间接模式，逐步向无直接利害关系的主体也可以以自己的名义向法院提起诉讼的直接模式转变。由于诉权与实体权利的相分离，检察机关虽然在一般情况下与争议案件并未有直接利害关系，但作为国家和社会公共利益的代表，对于损害公共利益的民事违法行为，可以通过程序当事人的身份提起诉讼，这一点获得了充分的理论依据。

　　（二）主客观诉讼理论和诉讼信托理论

　　主客观诉讼理论是指基于诉的类型把诉分为主观之诉和客观之诉。主观之诉提起的目的是维护当事人自身的权益，与行为本身有着直接的利害关系，而客观诉讼的出发点则是维护公共利益，也不要求有直接的利益关系，只要是认为公共利益受到实质性损害或存在损害风险的主体，都可以以自己的名义提起诉讼。客观诉讼的出现标志着诉讼目的从单纯的个人权利维护向行政法治保障的发展，反映在诉的利益的界定方面则体现为从个人权利延伸向公共利益。我国2012年新修改的《民事诉讼法》在某种程度上肯定了客观诉讼理论。

　　诉讼信托理论最大的意义在于扩大当事人的范围，非直接利害关系人可以基于实体权利人的信托获得程序意义上的诉权，以自己的名义提起诉讼，承担程序上的诉讼后果。诉讼信托的基础是公共信托理论，当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时，国家就有义务保护信托财产不受侵害。但国家作为众多机关的集合体，不可能自己亲自出庭起诉、应诉，于是又将诉权分配给其他的机关，代表国家提起诉讼，例如检察机关。因此，诉讼信托理论为检察机关提起民事公益诉讼的诉权来源找到了依据。检察机关的公诉权是国家基于某种需要而通过法定信托方式授予检察机关行使。从检察机关的性质、职能和权利等方面考察，其也应是最适合代表国家提起民事公益诉讼，追究违法者民事责任的主体。
　　
　　（三）公诉权理论

　　古罗马法将法律划分为公法与私法，公诉和私诉的区分随之出现。1808年的《法国刑事诉讼法典》中首次出现了公诉权的概念。从历史上看，两者如何界定没有统一标准，一般在刑事诉讼中适用较多。"公诉指的是公诉机关代表国家对犯罪行为进行指控，将犯罪嫌疑人送交法庭进行审判的诉讼制度和诉讼活动。" ?各国在司法实践中对行使公诉权的主体有不同的规定，大致分为单一主体、多元主体和混合主体三种气我国采用的是单一主体，即由检察机关提起公诉。公诉权行使的过程实际上就是国家机关通过运行国家权力，追究违反刑事法律法规的犯罪行为刑事责任，从而维护国家利益和社会公共秩序。公诉权的履行从根本上看是法律监督的过程。从这个角度上来说，凡是涉及国家利益和公共利益的诉讼，检察机关作为法律监督机关，都应该可以作为诉讼主体参与到诉讼中来。

　　当然，公诉制度并非为刑事诉讼所专有，在民事和行政方面也有所运用。③从而推论出检察机关提起民事诉讼也是其履行自身监督职能的一种方式。一方面，我国《宪法》规定检察机关是法律监督机关，且监督的范围与方式并无限制性规定。"法不禁止即自由",人民检察院对民事领域的权益损害理应具有监督权。④目前我国尚未明确检察机关在民事公益诉讼中的主体地位。

　　综上，检察权的核心内容即是法律监督权，这一权利的行使应该是全面的，在刑诉中享有公诉权的同时，也应当在民事领域享有同样的权力，公诉权理论是检察机关提起民事公益诉讼的重要理论支撑。