我国检察民事公益诉讼制度考察

　　四、我国检察民事公益诉讼制度考察

　　（一）我国检察机关参与民事公益诉讼的历史沿革

　　我国古代封建社会的御史制度，并不能算现代意义的检察制度。而由于重刑轻民的思想根深蒂固，民事公诉制度更是无从谈起。最早的检察机关提起民事诉讼是在20世纪初的清朝末年。当时朝廷内忧外患，被迫推行变法修律。1906年颁布《大理院审判编制法》，引进了西方的"检审合署制",在大理院下设的各级审判厅中附设检察局。？1907年发布《高等以下各级审判厅试办章程》，规定检察官有民事保护公益、审判监督、纠正错误和陈述意见等权力，在婚姻、亲族、嗣续案件中必须夜庭监督。1909年制定的《法院编制法》则规定了检察厅检察官有权担任民事案件的诉讼当事人或者公益代表人。②可惜的是，清末的一系列制度随着清政府的灭亡，也就不了了之。

　　新民主主义革命时期，检察民事公益制度进一步发展。1927年，中华民国《各级高等法院检察官办事权限暂行条例》、《地方法院检察官办事权限暂行条例》中，同样明确了检察官的诉讼当事人或公益代表人资格。而在1929年、1935年的民法中，也规定了检察官参与婚姻、亲子、禁治产、宣告死亡等民事案件。

　　1939年《陕甘宁边区高等法院组织条例》、1941年《晋冀鲁边区高等法院组织条例》也有类似的规定。中国人民共和国成立后，检察机关参与民事诉讼出现了一个高度发展的时期。

　　1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》中，赋予了检察机关在涉及国家和人民利益的一切民事案件中，可以代表国家利益参与诉讼。1954年颁布的《检察院组织法》，进一步丰富了检察机关参与民事诉讼的形式和双重身份，首次从立法上确立了检察民事诉讼制度。其第4条明确规定，人民检察院"对于有关国家和人民利益的重要的民事案件有权提起或参与诉讼".1950年初，最高人民检察院民事案件检察处设立。1954年，在大量法律法规和文件的指导下，辽宁、安徽、江西、山东、河南、山西、陕西、甘肃和北京9个省、市检察机关共办理民事案件2352件，既有提起诉讼的，也有参与诉讼的案件。

　　1957年开始的反右斗争和历时十年的文化大革命，对我国的检察制度造成了沉重打击，各级检察院相继被撤销。至1978年，检察机关重新建立，但检察民事诉讼制度却并没有随之恢复，相反出现了倒退。1979年的《人民检察院组织法》甚至彻底否定了民事检察制度。从1979年开始的《民事诉讼法》初稿到1982年的《民事诉讼法（试行）》共七稿中，前六稿都提出了检察机关参与民事公益诉讼的条款，但却在内部引起了巨大争议，最终未获认可，仅在定稿中保留了检察机关对审判活动有权监督的原则性规定。1991年正式施行《民事诉讼法》重新授予了检察机关抗诉权，但对起诉权没有规定。2007年对《民事诉讼法》进行的修改，也没有这一方面的内容。

　　令人欣慰的是，我国2012年修改的《民事诉讼法》有了突破性的规定，赋予法律规定的机关和有关组织提起民事公益诉讼的当事人资格，这无疑是一个巨大的进步。？但是，这一规定中仅提到法律规定的机关，并未明确检察机关的诉权，涉及的案件类型也非常有限，对于当事人资格、具体程序等更是完全没有提及，要走的路依然很长。

　　另外，在香港、澳门特别行政区以及台湾地区，均有相应的法律规定了检察机关出于维护公共利益的目的，参与民事诉讼的制度。

　　（二）我国检察机关参与民事公益诉讼的必然需要

　　1、保护公共利益的需要

　　近年来，随着我国经济的飞速发展，以及从计划经济向市场经济的转型，国家利益和社会公共利益遭到侵害的现象越来越多，但真正提起诉讼，获得救济的屈指可数。主要表现在以下几个方面：一是国有资产严重流失。特别是在国有企业的改革中，腐败、违法违规行为不断滋生，据不完全统计，国有资产大概以每天一亿的速度在大量流失，流失率达到5%.在司法实践中，只有犯罪者构成刑事犯罪，才会追究责任，而大量达不到刑事案件标准的国有资产流失案件，没有有力的法律救济手段挽回损失。二是环境污染致害案件屡见不鲜。

　　经济的发展必然带来对环境的破坏，而自然环境的污染对当地的居民的生活、生存都构成了严重威胁。2005年松花江严重污染，整个流域受损，造成了巨大经济损失。尽管现行法规，如《水污染防治法》，对这类案件规定了个人可以提起赔偿诉讼，但个人的弱势地位，加之举证困难，诉讼费用高等困难，导致诉讼现实效果不佳。另一方面，环保行政部门除了罚款等手段，其他强制措施极为有限。三是侵害消费者权益事件层出不穷。某些行业的垄断，导致大规模的侵害消费者的合法权益。食品、药品安全更是成为了不容忽视的一个问题，如"阜阳大头娃娃"、"齐齐哈尔假药"、"苏丹红"等事件，严重危害到了人民的生命和健康。而面对这些不断发生的严重案件，个人维权的力量无比微弱、道路无比艰难。四是经济全球化趋势带来的风险和挑战日益增多。加入WTO十几年来，中国和世界各国的经济交往越来越频繁，并逐渐成为了世界经济的重要组成部分。经济全球化带来巨大机遇的同时，也带来了风险和挑战。外国企业的进驻对生态环境造成的破坏和行业垄断现象严重，扰乱经济秩序的行为不断发生。综上，笔者认为，侵害公共利益的案件日益增多，而享有诉权的却只是极少数人，往往还是处于弱势地位的个人，维权陷入种种困境。为了更加有效的保护公共利益，保护人民的合法权益，有必要赋予一个强有力的机关提起民事公益诉讼的权利，检察机关无疑是个理想选择。

　　2、弥补公民法律观念淡薄的需要

　　从古至今，中国人普遍存在轻诉、厌诉思想，即使涉及到自身利益，不到万不得已，能不打官司就不打官司。而公共利益很多时候跟个人的利益并不是直接相关，面对这样的案件，绝大多数的人更是觉得多一事不如少一事，或者觉得不是自己一个人的事情，不必强出头，导致对公益诉讼敬而远之。法律观念和意识的形成是一个潜移默化的过程，几千年来累积的道德思想更不是一朝一夕就能改变的。当下，指望每个人都做到用法律武器去维护公共利益，显然不现实，也过于强人所难。因此，笔者认为，由代表公权力的检察机关站出来更为适宜，也是一种合理的救济途径。
　　
　　（三）我国检察机关参与民事公益诉讼的现实可能

　　1、法律依据
　　
　　虽然当下尚没有法律对检察机关提起民事公益诉讼作出明确的规定，但从有关法律法规中，还是可以找到有关的法律依据。宪法是我国的根本大法，《中华人民共和国宪法》第12条规定："社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏国家的、集体的财产".第129条规定："人民检察院是国家的法律监督机关".

　　对于检察机关的监督范围和方式，则没有明确的限制。"法不禁止即自由",检察机关理应有权通过参加民事公益诉讼来实现自己的法律监督权。实体法领域，《民法通则》、《合同法》、《反不正当竞争法》、《产品质量法》、《保护消费者权益法》、《证券法》等诸多法律都为检察机关民事公益诉讼制度的设立提供了较为充分的法律基础。至于诉讼法环节，《刑事诉讼法》第77条规定：

　　"在刑事诉讼过程中，如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼".这种附带民事诉讼显然具有一定的公益诉讼性质。由此可见，检察机关参与公益诉讼在刑事诉讼领域已有迹可循，那么在民事诉讼领域也应该及早建立，与之配套，而前文多次提到，新《民事诉讼法》已经对民事公益诉讼给予了明确肯定。《人民检察院组织法》第4条则规定："人民检察院通过行使检察权，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有制的财产，劳动群众集体所有的财产，保护社会主义现代化建设的顺利进行。"2、职能优势。

　　一是检察院内设民事行政检察部门，负责对人民法院的民事、行政审判活动和执行活动进行监督。笔者作为市级检察机关控申部门的一名工作人员，在工作实践中发现，近年来接待、受理的民事、行政案件数量明显增多，申诉人请求检察机关维护其合法民事、行政权利的意识越来越强，需求也越来越大。

　　经统计，最近五年，我市民行检察部门在监督民事、行政案件中，认为确有错误并提起抗诉的案件就达90件。在不断的办案过程中，检察干警积累了大量的民事、行政工作经验。二是随着公务员招考工作的成熟，越来越多高素质的法律人才加入到检察队伍中来。这些新招录的年轻干警往往来自于高等学府，专业理论功底扎实，对工作充满热情，完全具备处理民事公益诉讼案件的能力。

　　三是检察机关在自侦案件和审査起诉工作中有着丰富经验，而且可以利用公权力开展调查取证，与其他单位、部门更好的协调，这在民事公益诉讼中也是一个先天优势。

　　3、司法实践

　　1997年，河南省方城县人民检察院在一起国有资产流失案中，以原告的身份提起了民事诉讼，请求判决县工商局和汤卫东的一份房屋买卖合同无效，从而追回国有资产。在这次诉讼中方城县检察院最终胜诉。这是我国首例检察机关提起民事公益诉讼的成功案件。自此，在国有资产流失的案件中，检察机关的身影越来越常见，虽然也有法院不予受理的情况发生，但相当可观的胜诉率还是给了检察机关参与民事公益诉讼的极大信心，并逐渐把案件范围向其他领域延伸。如2003年，山东省乐陵市检察院诉金鑫化工厂范金河停止环境侵害案，同样以原告身份提起诉讼，同样获得了支持，诉讼结束后，化工厂被拆除。？2005年，江苏省睢宁县检察院就该县两家超市违法收取职工"上岗保证金" 一事，向法院提起民事诉讼，最终以诉前和解方式为职工追回"上岗保证金"两百余万元，维护了近千名劳动者的合法权益。@2004年，四川省人民检察院首先确立"公益诉讼人"制度，2007年，江西省人民检察院开展公益诉讼试点工作，这些都是检察机关提起民事公益诉讼在司法实践中有益的尝试和探索。