G市民事检察建议制度适用中的问题及成因分析

　　第二章 G 市民事检察建议制度适用中存在的问题及成因分析

　　一、G 市各区检察院适用民事检察建议面临的主要问题

　　由上述数据可以看出，G 市各区县检察院民事检察建议在适用过程中呈现如下问题：

　　（一）整体民事检察建议书的制发数量少，且各单位制发数量不平衡

　　从笔者收集的近四年的检察建议制发数据可以看出，民事检察建议全年的制1量少。再审检察建议的制发总量较少，从图 2.1 可以看出 G 市的再审检察建议制发数呈曲线发展态势。同时，“两高”（最高人民法院和最高人民检察院）在2011 年 3 月份出台了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督若干意见（试行）》、《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，把民事检察建议这一检察监督方式重新重视起来，使得民事检察建议在 2011 年、2012 年期间的制发量较高。其他类的检察建议制发数在 2013 年呈倍增状态（见图 2.2），这也能够说明 2013 年 1 月 1 日正式实施的《民事诉讼法》修正案将检察建议上升到法定的监督方式的影响之大。从图 2.3 可以看出，K 县检察院的其他类检察建议制发量有 10 余份，而 B 区检察院和 X 县检察院全年却没有制发一份检察建议，可见单位间制发检察建议数量存在较大差异，通过笔者与检察官座谈了解到主要原因是各单位对民事检察建议的理解存在分歧，在此基础上的外在表现则是对该项工作的重视程度不一。司法实践中，比较重视该项工作的单位则会严格按照法律规定予以实施，无论从制发还是备案归档等程序，而不太重视该项工作的单位则会将主要人力、精力放在抗诉活动上，从而忽视了对检察建议的制发。值得一提的是，在比较重视制发民事检察建议的单位有一个共同的特征，即均将制发量作为目标考核内容之一，更有甚者，依据上级院或者上级对口部门下发的量化考核指标，专门办理考核得分较高的案件，这就导致在司法实践中个别单位不太注重检察建议的制发。因此，从具体的各区县检察院制发的数量上来看，G 市各区县检察院落实检察建议制度的效果并不理想。
　　
　　（二）民事检察建议具体操作规范有待进一步完善

　　在 2012 年《民事诉讼法》尚未修改以前，法律对民事检察建议没有明确规定，检察建议在民事诉讼领域的适用却已有之，而由于民事检察建议权的行使缺乏具体的操作程序，文书格式也无统一规定，导致民事检察建议书的内容也良莠不齐。笔者通过与检察人员访谈了解到，2014 年检察建议制发数量回落的原因之一即具体操作规范的不完善。也就是说，修正后的《民事诉讼法》虽然在程序上和实体上正式规定了民事检察建议，可谓是我国法治的一大进步，但由于缺乏对具体操作程序的规定，使得检察建议的适用大打折扣。之后，最高检虽然出台了《规则》作为对检察建议权行使的具体操作规范，规定了各类检察建议适用的具体范围及制发程序，却对于实际工作中检察建议的适用仍显不够，使得检察人员对检察建议权的行使无从下手。例如：检察建议制发以后，收到检察建议的机关应当在多长时间内回复，以什么形式回复，回复与否的的法律后果均无规定，并且事实和根据均明确的检察建议得不到采纳的情况下，检察机关可以怎样救济等具体程序均无规定。

　　（三）检察建议书采纳率低，考核制度导致人为提高回复率的情况存在

　　2013 年由于《民事诉讼法“修改决定”》的正式实施，检察建议制度在这一年得到重视，全市各区县检察院提出民事检察建议共计 60 余件，是其他年份制发数量的近 2 倍，被采纳的民事检察建议也有 50 余件，采纳率比较前一年的47%增长了 31%.单从这一统计数据来看，检察建议的回复釆纳率是乐观的，但通过访谈得知，由于检察建议的制发和采纳数量均与考核挂钩的原因，制发检察建议得到被建议单位回复或者采纳均可加分，这使得检察建议制度在实践中已成为一种互相示好的“友情制度”,而没有主动、认真地去发现案件中正式存在的问题，致使检察建议书的内容空洞且千篇一律。另外，笔者也通过 H 区检察院和 N 区检察院了解到对法院制发的各类检察建议回复率基本可达 100%,而对于向其他单位制发的检察建议则回复率很低，即使回复，检察建议回复书的内容也常是敷衍了事，但是法院在回复书中对于拒绝采纳检察建议书的理由既不明确也不充分。例如，W 区检察院曾经就一起民事案件因超过法定的审理期限为由向该区人民法院制发检察建议，但得到的法院回复只是简单以“该案在程序上并未超出法定期限”了事，理由是工作人员在制作结案审批表时出现了笔误。

　　（四）法院对民事检察建议书效力的态度

　　笔者也从法院方面了解到，作为检察建议的主要制发对象，法院对于检察建议的回复较积极，基本回复率可达到 95%以上，但是法院对于各类民事检察建议也有着不同的态度，法院认为再审检察建议书与抗诉虽为两种并列的法律监督方式，但由于抗诉的效力更强，以至于对于检察院制发到法院的再审检察建议书的认可率低于抗诉书。另外，检察建议书的内容多为表浅性的建议，对于建议书的内容缺乏针对性，法院收到的检察建议书的说服力不强。对于其他类的检察建议，法院认为其能够起到较好的监督作用，促使诉讼各阶段的程序问题以及违规现象得以尽快纠正，但是也有建议措施和用语过于宽泛的情形，而使得检察建议缺乏操作性。例如：检察建议书中的用语经常出现的“严格办案”、“规范程序”等用语。

　　二、G 市各区县检察院适用民事检察建议面临问题的原因

　　（一）民事检察建议的具体制作程序不规范，救济程序及责任不明确

　　上文已有所阐述，民事检察建议的本质其实就是检察机关依法履行法定职责的一种形式，检察建议权是作为法律赋予检察机关的一项国家权力，也应当具有国家权力的一般特征。