外国检察民事公益诉讼制度借鉴

　　三、外国检察民事公益诉讼制度借鉴

　　追溯检察机关民事公益诉讼制度，最早建立于法国，产生于十八、十九世纪。之后很多国家纷纷效仿，相继建立起这一制度。随着时代的变迁，这一制度在不断发展、完善中累积了大量先进的经验，对理论和实践都尚不发达的我国具有很大的借鉴意义。

　　（一）英美法系

　　1、英国

　　在英国，代表政府参与民事案件的诉讼，被列为总检察长的各项职权之首。

　　1994年，英国将"公共利益检验"作为提起公诉的条件之一，即涉及公共利益或妨碍公共权利的行为，检察长有权请求法院制止该不正当行为。检察长代表公众提起诉讼，而私人无权以个人名义起诉。只有在不正当行为直接损害到自己的利益，或者有很大可能性受损时，个人才可以提出请求。如果提出的问题应当引起检察长的注意，而检察长拒绝或者没有及时履行职权的，私人可以请求检察长授权自己对诉讼进行督促，从而获得诉权，但这一诉讼的目的将不再为其个人，而是为一般公共的利益。这种类型的诉讼称为"检举诉讼",在司法实践中占大多数。检察长并不承担诉讼的费用，如果此类诉讼败诉，由个人承担诉讼费用。如果检察长不同意个人要求提起诉讼的请求，法院无权干涉，也无权撤销。

　　英国国会通过法律首先确认，并由法院通过判例发展了总检察长或其他检察官保护公共利益所应享有的提起民事诉讼权利。实际上，检察长参与民事诉讼的范围十分有限，一般只有四类：（1）涉及皇室利益的案件。在英国，总检察长被确定为皇室的代表，在涉及皇室利益的案件中，必然拥有诉权。（2）告发人诉讼。为防止涉及公益的案件重复起诉，应告发人的要求，检察长可以以自己的名义起诉。（3）确认婚生和非婚生子女合法身份案件。（4）缠讼案件。

　　总检察长和副检察长等检察官还可参加涉及一般公益的诉讼活动，享有自由斟酌起诉的权利，并运用这种诉权来确定合法民事行为，禁止非法行为。③另外，有关选举权的案件，也可以由检察官参加。

　　2、美国

　　美国是公益诉讼出现最早的国家，前文中提到的《反欺诈政府法》发布于1863年，出现了关于公益诉讼最早的规定。1890年的《谢尔曼反托拉斯法》则是公益诉讼的正式确立，规定了对违反反托拉斯法案的公司，司法部门、政府、社会团体和个人都有权提出诉讼，检察官依照司法部长的指示，可以提起民事诉讼；国家利益受到损害，联邦政府可以起诉获得赔偿。？1914年的《克莱顿法》做了进一步的完善，对垄断行为，除受害人外，检察官也可以提起诉讼。

　　美国联邦地区法院《民事诉讼规则》第17条明确规定，在某些法定的情形下，可以以美国政府的名义，对保护他人利益的案件提起诉讼。这部法律也对集团诉讼做了规定，是美国民事公益诉讼的最大特色。而《美国法典》第28卷第547条则规定了检察官有权参加的民事诉讼有：（1）纳税人违法税法的行为；（2）因联邦征用土地引起的民事纠纷；（3）违反"反托拉斯法"引起的争议；（4）与"国民银行法"相关，并涉及联邦利益或联邦官员的案件；（5）在保护消费者方面，总检察长在许多州拥有法定权力代表欺诈消费的受害人提起要求恢复原状、民事赔偿的诉讼。此外，1964年《美国民权法案》第902条规定，总检察长有权介入一切涉及美国和公共利益的民事案件。

　　对于环境保护领域的公益诉讼，美国的法制相当健全和完备。《清洁水法》、《环境保护法》、《固体废弃物防治法》、《防止空气污染条例》、《防止港口和河流污染条例》、《防止水流污染条例》、《噪音控制条例》等一系列法律法规均明确了检察机关参与民事公益诉讼的主体地位。《清洁水法》中最早规定了公民诉讼的相关内容，认为任何公民出于保护自己利益或者公共利益的名义，可以对公司、个人提出诉讼。

　　总之，美国公益诉讼有几个主要特点：一是受案范围广泛，涉及反垄断、环保、消费者权益保护、证券侵权等多个领域；二是诉讼主体限制很少，司法部长、检察长之外，纳税人、消费者、环境消费者、环保组织和集团都可以作为公共利益的代表；三是损害可以实际发生，也可以可能发生；四是起诉如果合法，原告可以获得奖励。在美国，检察机关提出的民事公益诉讼有许多著名项法律侵犯时，可以向宪法法院提起诉讼，无论是否有实质的侵权案件发生，也不要求必须涉及自身利益，这在某种程度上也是一种公益诉讼。①二是团体诉讼，这是德国民事公益诉讼最主要的形式，制度发展也最完备。团体诉讼制度最早规定在1908年《防止不正当竞争法》，到1965年该法进行了修正，将诉权赋予行业之外的消费者团体。《贩卖折扣法》、《竞争限制禁止法》、《发明专利法》、《新型专利法》、《商标法》等也都规定了有关的公益团体可以提出团体诉讼。

　　此外，团体诉讼也适用于环保方面，如《联邦自然保护法》之规定。三是公益代表人诉讼。这一制度确立于1960年《德国法院法》中，规定联邦最高检察官作为联邦公益代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与民事公益诉讼。②四是检察机关提起诉讼。德国的《民事诉讼法》规定，检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。案件范围包括婚姻无效案件、申请禁治产案件、雇佣劳动案件、重大环境污染案件、重大侵犯消费者权益案件等。同时，在检察机关败诉时，胜诉方可以获得国库给予的相应补偿，减免诉讼费用。

　　3、日本

　　日本由于其在历史上的特殊性，法律呈现出兼具两个法系的的特点，从而形成了自己的特色。日本检察官参与民事诉讼，这种权利体现在许多法律之中。检察机关既可以以原告的身份独立提起民事诉讼，也能够作为社会公共利益的维护者，参与到民事诉讼中。《检察法》第4条规定："检察官作为公益代表人，从事其他法令规定的属于其他权限的事务。"《日本人事诉讼程序法》第二十条规定：

　　"由检察官提起诉讼的案件中，夫妻双方都应视作对方当事人。"③而《日本民事诉讼法》则规定了检察机关参与案件的范围包括禁治产、宣告失踪或死亡、遗产继承、婚姻无效或撤销、公司拍卖整顿或清算以及收养、亲权等案件。

　　（三）启示

　　通过以上的论述，不难发现，世界各国在检察民事公益诉讼制度方面的规定虽然五花八门，但也存在着一些共性，值得我国借鉴参考：一是民事公益诉讼的原告呈现多元化。除直接利害关系人外，非直接利害关系人也可以成为原告。除个人外，社会公益性团体也可以提起公益诉讼。明文规定检察机关有权提起民事公益诉讼，代表国家和社会，维护国家利益和公共利益，在世界范围内已基本达成共识。二是检察机关提出民事公益诉讼的目的是为了维护公共利益，而并非私人利益，如果仅是私人利益受损，检察机关不会为此提出诉讼，这是对民事公权力一种必要的限制。三是检察机关参加民事公益诉讼的案件范围逐步拓宽。除了常见的环保诉讼、消费者权益保护诉讼、反垄断诉讼等，未成年人、残疾人、老人等特殊当事人案件民事权利的保护也普遍加入了公权力的救济范围。在美国还出现了审理选举、宗教、种族、公共健康等多种类型的案件。民事公益诉讼慢慢的渗透到了几乎每一个领域。四是检察机关必须尊重和服从法院的审判。在民事公益诉讼中，检察机关作为当事人，必须正确的实行权利，自觉的履行义务。在诉讼中，检察机关也承担败诉的风险。我国检察机关司法实践中，在刑事附带民事诉讼、民事抗诉案件中积累了大量的经验，在这方面的角色定位并不成问题。