违规公务消费行为危害与处罚现状

　　二、案件引发问题的展开。

　　（一）违规公务消费行为的内涵、分类及危害。

　　1.违规公务消费的内涵。

　　（1）公务消费的界定。

　　在我国一般因履行公共职能的需要而支付的相关消费，归结为公务消费，亦叫职务消费。笔者认为，现代政治之中，从职务消费的字面解释看并没有界定公事和私事，而公务消费的概念则不同，公务更能体现出公职消费的含义是一种履行公务的办公消费行为。因此笔者在本文中使用公务消费一词。

　　对于公务消费的概念，焦建国教授认为“公务消费，是指处在某一个特定职务上的公务（人）员在履行相应的职务时的消费。社会关注的公务消费主要是政府机关中的公务消费，尤其是领导干部的公务消费问题。”②龙太江教授认为“公务消费又称职务消费，指的是”国家公务人员为正常行使职权、顺利履行职责所必须发生的各种消费的总称包括通讯费、社交费、差旅费、交通费、会议费、学习培训费、接待费、办公费、礼仪费、报刊费等的支出行为。“③王军给公务消费下的定义是”国家行政机关及其工作人员在履行职责、执行公务时发生的，由所在单位财务部门提供报销的经费，是政府发挥管理职能和服务职能必须支付的成本。“④王天敏认为”公务消费，指的是行政机关工作人员在履行公务过程中所发生的费用，如交通费、接待费、差旅费、考察费等，是保障公务活动正常进行的经济基础，是行政成本的重要组成部分。“⑤从上述的定义中可以看出，公务消费的主体就是国家机关工作人员，消费的目的为了履行公务的需要，消费的资金来源于国家财政，即来自于国家的财政支出。既然消费的目的为了保障公务履行，笔者则认为公务消费的主体应从国家机关工作人员扩大到国家工作人员，因为依照相关法律法规的规定很多国家工作人员也在履行公务，而履行公职的消费经费同样也是来自国家或集体财政的。因此在笔者看来，公务消费就是国家工作人员在履行与职责相关的公务过程中，为公务能过顺利履或完成公务所必需消耗的财政经费。公务消费强调的是公职性。

　　（2）违规的界定。

　　公务消费支出是国家运行成本的组成部分，在比例原则的要求下，各国都会对行政成本进行最大限度的压缩，以减少行政运行成本的支出。除了立法规定，通常的做法是在公务消费支出的各方面设立规定，已达到降低无谓支出的目的。在2013年中共中央、国务院印发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》就反应出国家对公务消费的要求。

　　对于公务消费的规定而言，它应当满足以下要求：其一、制定主体有权性，规定公务消费要求的主体需要有权制定，他的权源可以来自法律的直接规定、也可以是法律、法规、规章的授权，甚至可以来自本权的衍生性权力。例如，某市政府有权管理其下属各个职能部门和下一级政府，则该市政府就有权制定本市关于公务消费的各项要求，各职能部门和下级政府就理应当遵守其要求。其二、制定内容合理性，合理的公务消费规定是判断违规公务消费的前提。而一旦标准制定不合理，与当时物价、公务基本需要等不相称，无论如何精打细算都可能违规，故应在考量违规公务消费行为时首先要考虑标规定标准本身设定是否合理，只有在标准本身合理的前提情况下，才考虑公务消费行为是否违规的问题。其三、制定程序合法性和规定文本的要式性，作为一项规定其产生的程序应当是合法的；其表现的形式是要式的、公开的。这样既能够让消费行为人便于掌握并执行同时也是将来追责时的重要依据。

　　那么究竟什么是违规公务消费呢，根据平义解释就是违反公务消费要求规定的公务消费行为。其实从中央到地方各级机关事务管理局对于公务接待、出差、开会等公务消费都有标准要求和范围要求的。一般在某一系统内也有自己公务消费的要求和标准。因此违规公务消费可以理解为违反公务消费规定对消费范围和消费标准要求的公务消费行为。超范围的公务消费是指违反某公务消费行为的规定范围，在范围之外用公款消费的行为，公务消费的范围一般包括：消费主体范围、消费用途范围等。如前文案件反映的公款旅游行为，无论是工作需要的考察调研还是培训学习在公务消费的费用中都会包含市间交通费、住宿费、伙食补助费等，但是绝不会包含借履行公务之机旅游享乐的费用。将公务经费用于自己的旅游消费后依然算作公务活动中的消费就是超范围的消费行为。超范围的公务消费没有正当性，是一种公款私用行为，是违规公务消费。同理超标准的公务消费，就是在公务消费过程中超越消费标准，在消费标准之外用公款消费的行为。公务消费的标准要求一般有消费金额标准、消费等级标准、消费人员标准。在公务招待中，对于招待标准和费用都有明确的规定。超过规定的标准，例如，明知接待的标准反而一顿饭少则吃掉上千元，多则吃掉上万元的公款。这是一种明显的违规公务消费行为。

　　笔者认为，违规公务消费是指的在公务活动过程中，违反关于公务消费程序、消费层次、消费方式、消费内容、消费金额等规定要求而侵占公务经费或用公款供个人消费的公务消费行为。

　　2.违规公务消费行为的类型。

　　违规公务消费行为形式多样、种类繁多。例如：有利用学习考察之机，到各个旅游景点观光消费的；有以公务接待、招待为由，借机去豪华酒店大肆消费行为；有以公务消费支出为名，将公务经费以某种福利形式私分的；有因私游消费后，利用公务便利以某种公务消费支出骗取财政经费的。而且由于这种消费行为常常夹杂在公务消费活动之中其隐蔽性也较强。因此对违规消费的类型我们可以从一下三个方面简单分类：

　　（1）违规公务消费做出的主体。

　　根据违规公务消费的主体的不同，我们可以分为集体违规公务消费和私人违规公务消费。集体违规公务消费顾名思义其作出违规消费的主体是集体。违规公务消费的决定是单位领导或领导集体的意志，并以单位某项公务消费支出为名义做出的，享受到利益的是大多数乃至全部的单位工作人员。私人违规公务消费行为往往是以某一科室、某一职能部门或某个人为基础，借助其履行公职需要公务消费的机会通过用公款来私人消费获取自己的非法利益。这种类型的消费行为较为普遍，虽然每次涉及的公务人数不多，甚至是一个人。

　　（2）违规公务消费的目的。

　　按消费行为人违规公务消费的目的不同，可分为侵占公务费用型违规消费和享受公务费用型违规消费。所谓的侵占经费型违规消费是以公务消费的名义，在公务活动中直接虚开公务消费的报销凭证骗取公务消费经费的行为，而对于其骗取后取得经费用途在所不问。享受公费型违规公务消费是指在履行公职消费过程中，借公务消费之机，违规肆意消费或者私人消费而最后的全部费用都算在公务消费之中。消费人的主观目的在于享受消费所带来的各种利益。

　　（3）违规公务消费主要方式根据违规公务消费主要支出方式大致可以分为：吃喝型，即公务经费以违规吃喝的形式消费掉了。旅游型，即以公款的方式消耗掉公务经费、公车购置及营运型，即违规配置公务用车、公车用作私用将公务经费违规消费掉。