完善我国自然灾害应急管理法律的思考(2)

　　通过对美澳灾害应急管理机构的分析，笔者认为，在我国自然灾害应急管理机构的完善过程中，中央常设机构的建立是一个最终的目标，中央常设机构的建立有利于打破部门专业性管理的狭隘性，以便实现横向和纵向的结合，形成合力，保障各级政府之间的综合决策和信息资源的共享。但是，这并不表示中央常设机构就要取代现阶段的各部门分散管理的地位。在现阶段尚不能一步到位的情况下，首先要做的还是通过对现有法律法规的修订或制定来明确议事机构的法律地位、与其设立部门的关系、承担的责任、与其他国家机关的关系等较为现实和容易实现。也可以为将来设立中央常设机构铺平道路。

　　4.4 强化国家权力机关的监督职能

　　我国现有规定了监督职能的法律屈指可数。以具有代表意义的《防震减灾法》为例，我国《防震减灾法》于 1997 年颁布实施，当时的法律中关于法律责任的规定在第六章中，共五条；经过 2008 年的修订，将法律责任规定在了第八章，增加了五条，共十条，这十条大概包括侵占地震救灾资金和物资的责任；滥用职权的责任；瞒报、迟报、谎报、灾情信息、地震震情的责任等。应当说，从法律规定的数量上看，立法机关确实是强化了法律责任的规定，但是仍然存在各级国家机关之间主要责任承担者不明的问题。在我国国家机关层次多，各层次部门多，而对于各级各个层次和部门之间的防震减灾义务的主要承担者，没有解决法定义务的岗位型和责任型分配。另外，这部法律规定的承担责任的方式仍然是以行政责任或党内责任为主，这无形中使司法活动缺少了根本的法律依据，使司法活动实质上不能实现。

　　笔者认为，加强责任监督机制首先要从立法着手，在自然灾害的管理体系中应当尽快立法确立国家监督管理权力的分配，把人大、政协这些权力机关、参政议政机构的监督义务和职责加以明确的规定。在相应的法律中具体明确政府、社会、组织和个人，对于自然灾害所采取的对策、措施的法律责任和义务，特别是有相应职权的组织机构和责任人的法律责任应答具体明晰的规定。在规定的同时还应严格区分责任性质和大小。可以借鉴日本相关法律的规定，在责任的层级上有国家责任、主管国家机关的责任、各级政府的责任等详细的规定。对个人的责任方面不能仅设立倡导性的规定，还应对针对缺乏强制性规定的问题进行完善和修订。

　　4.5 积极建设自然灾害应急保障机制

　　在应急保障机制的建设中，救助物资的保障是基础一环。建立较为完善充实的物资储备系统是比不可少的方法。用于救灾物资储备的仓库应对以便于使用为出发点进行布点建设，何为便于使用，这就要考虑不同民族、不同地区的不同需求，在运输条件允许的情况下进行物资储备仓库的建立。仓库内的物资要同时有不同的品种，这是为了能够保证不同灾害，不同条件下的灾民的基本生活需求。在灾后恢复重建和风险分担的机制中，保险制度的建立现在已迫在眉睫。我国对自然灾害应急保障机制的探索早已有之。

　　早在 1987 年民政部曾在七个省市进行农业灾害的保险试点，但因为收效甚微，所以没有继续推行。我国自然灾害的保险制度现只能散见于一些法律之中。对于社会保险而言，其建立是非常必要之事。其发展存在两个困境：一是因为自然灾害为偶发事件，民众对此基本是“不会发生在我身上”的心理，造成了投保动力不足；二是自然灾害一旦发生，往往损失巨大，一般的商业保险人并不愿意为此承担风险。针对这两个困境，需要政府出面才能进行矫正。对于第一点政府首先要进行有效的宣传，并制定相应的激励机制，也可将相应的保险险种与必要的险种结合起来或由政府、单位、组织等作为投保人为民众投保。对于第二点，结合我国现实条件和保险业不发达的现状，由国家的财政鼓励和支持商业保险将巨灾性质的保险纳入承保范围是较为可行的途径。在这方面的具体做法可以借鉴日本的经验，由政府作为再保险人，使各保险公司能以政府为最后的防线，有了政府的支持，他们才会放弃顾虑，设立巨灾性质的保险制度。
　　
　　4.6 努力增强自然灾害应急管理制度的运行效果

　　自然灾害应急管理的目的是通过人为因素的努力，探求灾害生成的内在必然性，有效的防止与降低潜在的危险发生而形成灾害的可能性，减少人们的脆弱性，增强其抗灾能力，控制、减缓致灾事件对人员和财产造成损失，维护正常生产和人民的生活秩序，减轻灾后所承受的困苦。

　　①这不仅要求要有较完善优越的制度设计而且要求制度运行的良好有序。在自然灾害的应急管理中制度运行的效果不仅是检验评价制度的途径，由于自然灾害本身的特性，这里的管理效果对国家、社会的影响尤其重要，也更应当得到国家、政府和相关管理机构的重视。增强我国自然灾害应急管理制度的运行效果，可以从以下几个方面着手：

　　1、推动防灾减灾科技的发展。随着信息技术的发展，信息系统的建设成为了各部门不可缺少的保障手段之一。也是近年来，灾害的治理中一个新型的研究方向。自然灾害的信息系统中可以包括按照自然灾害的类型划分的不同地区，以及同一地区发生不同自然灾害的中类，对这些数据的统计和分析，可以更好的检测自然灾害的发生的可能性，作为先期的预报工作和预警机制的重要参考。建立统一的灾害信息系统，有利于在灾害管理的过程中，灾害管理的相关部门可以一目了然的了解灾害的各方面的情况，为正确决策提供信息保障。在灾害的预警和响应过程中，有利于各种保障资源有的放矢，避免人力和物力的浪费，是管理和救助更行之有效。

　　2、将自然灾害的应急管理问题与环境保护、经济发展扥问题相结合。在自然灾害发生后的减灾和灾后恢复重建的过程中，将自然灾害的管理问题与当地甚至是全国的环境保护和经济发展相结合起来，深入的研究和分析自然灾害的发生与气候变化、社会的贫富差距等社会问题的关系和互动关系，目的是减少自然灾害应急管理过程中的负面效应，为灾区的良好的可持续发展提供支持。

　　3、培养和提高社会和公民个人的灾害意识。社会和公民个体的应急能力和素质对自然灾害的应急管理异常重要，一旦社会和公民个体的应急能力得到提高，自然灾害事件的治理难度将会在很大程度上得以缓解，随之而来的是损失也会得以减轻。在自然灾害的预警、准备、救助的各个阶段都应积极发挥基层组织和个人的力量。我国可以进行全方位的自然灾害事件的教育和宣传，例如通过新闻媒介、各类报刊等多种形式，对国家应对自然灾害的法律、制度、政策进行常规性的宣传教育；从小开展课堂上的相关知识教育，开展模拟自然灾害的应急演练。提高社会和公民个人对灾害的认识，培养抵抗灾害的能力，引导和鼓励社会和公民个人积极参与到自然灾害应急管理的整个过程中。