我国自然灾害应急管理法律体系存在的问题

　　第 3 章 我国自然灾害应急管理法律体系存在的问题

　　不可否认，近年来我国在自然灾害应急管理方面得到了较快的发展，取得了长足的进步，相继制定了与自然灾害应急管理相关的法律法规、应急预案以及其他规范性文件，使自然灾害应急管理工作逐步的进入法制化轨道。但就目前来说，我国自然灾害应急管理法律体系中有些存在的问题还是比较突出，这甚至阻碍了自然灾害治理工作的顺利进行。在此，笔者试对自然灾害应急管理法律体系中的不足之处进行分析。

　　3.1 缺少一部自然灾害应急管理基本法

　　自然灾害应急法律的制定，从基本原则上看，主要是防灾、救灾和减灾，也就是通过人们的对策行为，达到防灾、救灾和减灾的目的。正如前文所述，我国现在针对自然灾害的应急法律仍然是以应急预案为主体开展自然灾害的应急工作。目前，我国涉及自然灾害应急管理的法律法规文件中从法律法规文件的制定发布整体来看，表现出了部门分割、协调不足，以及减灾方面的立法不完备，还没有形成从外在形式到实质内容与我国国情较为符合的科学法律体系的问题。以地震灾害为例，我国目前涉及地震的制度包括三项法律法规：1995 年颁布的《破坏性地震应急条例》、1997 年颁布的《防震减灾法》和 2007 年颁布实施的《突发事件应对法》；还有两个行政性文件：《国家突发公共事件应急预案》和《国家地震应急预案》，再有就是国家地震局发布的一些部门规章了。这些法律法规中也涉及了自然灾害的预防、响应或恢复方面的问题，但是有些方面的制度规定尚未确立，如监督管理机制的建立、相应法律责任的追究等。而且这些法律均是单一自然灾害种类的应急法律，分散在不同的灾害管理部门，它们不能替代国家防灾减灾基本法的作用。尽管 2007 年出台了《突发事件应对法》，但是这里的突发事件的定义范围大于自然灾害的定义范围，其适用于灾害的发生却不仅仅针对灾害。在该法律颁布后的次年就发生了南方雪灾事件。经过这次雪灾事件，暴露出来这部法律在灾害应急管理上的针对性不强，缺乏可操作性的缺点。2010 年国务院颁布的《自然灾害救助条例》以及 2011 年最新修订的《国家自然灾害救助应急预案》都是典型的针对各类自然灾害并且内容上具有综合性特点的法规或应急预案。从总体上看，其体制和结构规定简洁明了，符合灾害应急管理的发展过程。但是其内容涵盖仍然不全面。在这种情况下，制定专门性立法，即国家防灾减灾的基本法--《灾害对策基本法》就显得十分紧迫和必要。而且，其中有一个我国学术界的共识：完善规范自然灾害法律制度的基本法首先要做的是制定灾害对策的基本法，不能总是将自然灾害引发的应急管理至于缺乏法律的明确规定的状态。

　　反观世界上其他国家在自然灾害应急管理方面的立法进展：日本早在 1959 年就制定了《灾害对策基本法》，美国制定纲领性的法律是在 1950 年国会通过的《灾害救助法》以及其后的不断修订和完善，德国在上世纪中叶就根据本国频发的自然灾害类型建立了专门的灾害应急治理的法律制度并不断完善。在国际交流和合作越来越多的当今社会，在自然灾害应该管理的根本立法上的完善也是加强我国对国际社会参与的一个要求。

　　3.2 现有自然灾害应急预案体系仍不完善

　　法律体系中涉及灾害应急治理的规范，往往较为抽象，可操作性不足。法律对尚未规定的治理自然灾害应急问题的内容让其他法规或文件去制定，这相当于将法律的权力“拱手相让”于“他人”.例如，《突发事件应对法》第 44 条明文规定：政府一旦发出预警之后，可以采取“启动应急预案”的措施予以治理。《防震减灾法》、《防汛条例》、《抗旱条例》、《地质灾害防治条例》等等都把具体的规定细节寄托于应急预案。应急预案的规范比法律法规更为明确、细致，而且在很多方面填补了法律空缺。在灾害应急的管理实践中，应急预案几乎“架空”了法律法规的适用。这使得我国事实上形成了两套规范体系：在正常状态下，由法律、法规、规章等调整政府和社会的行为；在非常状态下，则基本上是应急预案调整人们的行为。应急预案并不是中国特色社会主义法律体系的组成部分，虽然被法律法规所提出，但是对于其地位、效力、其适用引发的法律后果等等都缺乏充分的规定。在实践中，应急预案使得法律体系被排挤出灾害应急管理领域，这显然是为法治国家所不允许的。

　　3.3 议事协调机构合法不足，缺少专门应对危机的常设中央机构

　　我国自新中国成立以来就充分应用议事协调结构来组织个专业部门联合治理。例如，1992 年设立的国家防汛抗旱总指挥部、2000 年成立的国务院抗震救灾指挥部、2003年成立的地质灾害抢险救灾指挥机构、2004 年民政部牵头建立的灾情会商机制、还有森林防火指挥部等，均是各个专业方面的议事协调机构。2005 年，国家减灾委员会的成立标志着我国一个综合治理所有灾害的议事协调机构的成立。在我国现阶段的应急管理体系中，议事协调机构在突发事件治理领域居于治理主体地位，但它在政府机构中只处于最末端的位置。例如《国务院行政机构设置和编制管理条例》第 6 条规定，“国务院行政机构根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构”.议事协调机构本质上依附于各个政府及其组成部门而形成，没有专门的编制和经费。关于该机构法定职责的规定，目前仅见于《国务院行政机构设置和编制管理条例》第 6 条：“国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项，经国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事机构可以规定临时性的行政管理措施”.各项法律法规，例如《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《地质灾害防治条例》、《防汛条例》，对于相关议事协调机构的权力也没有具体列举，只是泛泛地规定“统一指挥和组织灾害的抢险救灾工作”等等。

　　但是议事协调机构并非常设机构，它只是在自然灾害发生的时候才被启动，无法有效组织各个部门开展危机发生前的预防、演练、储备等工作，也无法进行充分的善后处理工作。这种分散性、依附性和临时性造成了我国自然灾害治理的很多缺陷，比如各个职能部门的应急功能仍然得不到有效的统一；协调机构过多，造成职责不清，与其他部门之间的关系也不顺；议事机构的权威性不足等。在各项灾害应急预案中，这一机构的权力却极为强大，几乎掌握了治理灾害的所有紧急权力，直接影响到人民权利的方方面面。但是，议事协调机构这种强大的、综合性的权力，却严重缺乏法律法规的明确规定，甚至也没有明确的“被授权”条款。议事协调机构的法律地位、与其设立部门的关系、承担的责任、与其他国家机关的关系等等都没有明确规定。对于法治国家而言，这种可能架空常规机构的特殊机构，尤其应当得到充分规范。

　　我国的危机应对力量相对较为分散，各个政府部门在自己所管辖得到领域内设立应对机制，不同部门之间缺乏必要的协调。而在现实中一旦发生重大自然灾害，这些自然灾害所涉及的方面往往是分属于不同部门不同地区不同领域的，只依靠一个部门的力量进行管理显然不够，如果在灾害发生后组建临时的联合应对机构，因为时间的仓促又免不了出现这样那样的问题。因此，建立专门应对危机的中央常设机构就显得非常必要。
　　
　　3.4 监督管理的机制十分薄弱

　　自然灾害法律问题的研究是当今世界法律体系的重要研究课题，我国的起步较晚，在自然灾害法律问题中涉及的防灾、减灾、救灾以及各个执行主体等规定尚不完善，未形成一套完整的体系。而且，自然灾害发生后，人们的注意力往往集中在尽快消除自然灾害对生命、财产和环境的破坏上，更加注重各个部门协调一致共同抵御自然灾害，但是，自然灾害发生后，对进行灾害应急管理的主体出现的违法行为如何处理，甚至进行灾害应急管理主体的何种行为是违法的尚未进行讨论。例如，一些部门和官员为了本地区或者说是本机构的利益，发生危机后并不把信息迅速公开，更有甚至在公开信息时故意隐瞒，使得各个政府部门难以得到准确的信息，做出准确的判断，更不用说信息资源的共享了，相互的协调与合作都成了难以逾越的问题；又如，被媒体大肆报道的救灾物资的配置、质量问题等等。而追究这些违法主体的责任的法律尚不完善，仅有的一些关于法律责任的规定也分散在各个部门法之中。

　　我国在自然灾害发生后，由议事协调机构组织动员，各个专业部门协调配合，包括军队武装力量的出动，涉及的各级人民政府是直接负责人，这种模式的追求的是效率，是力求在最短的时间内集中最充分的力量，最快的应对自然灾害带来的危机。在这种模式下，很多法律法规关于紧急权力的监督制约机制缺乏明确细致的规范，甚至是根本没有规范。至目前为止，我国对于行使在自然灾害等紧急情况下的权力的监督机制仅有两种：一是人大常委会对于政府的备案监督和专项工作报告监督；二是上级政府对下级政府的监督。至于人大常委会对于武装力量的监督，尚没有法律法规规定。审判机构、检察机构对于政府和武装力量的紧急权力后果的法律审查，也缺乏明确具体的法律规范。

　　如何保障公民权利不受到紧急状态下的权力的侵害的规定也基本是一片空白。

　　我国在自然灾害的管理体系中“监督管理”机制还比较薄弱，需要大力加强和强化。

　　在我国现在的立法体系中，关于自然灾害管理过程中的国家监督管理权力分配，对人大、政协这些权力机关、参政议政机构的监督管理义务和职责都没有明确的规定。可以说我国在自然灾害管理中的监督仅有条文性的规定，并无可实际操作性。人大、政协等在政府全力应对自然灾害带来的危机时，不应当成为旁观者，或者仅是听听各种灾情报告，而应当切实作为积极的参与者、监督者和协调者。人民代表大会是国家权力机关，在举行会议期间有权行使各种监督职责，以确保宪法和法律的实施。在闭会期间，权力机关通过其常委会行使监督职责。但是，在突发事件领域中，根据《突发事件应对法》的规定，国家权力机关对于突发事件的监督仅有两种：“县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告”.仅从规范来看，这仅是两种力度较弱的监督方式：“备案”和“专项工作报告”只涉及政府一方的行为，没有涉及人大常委会在此之后的作为。而《突发事件应对法》第六章规定的行政监督，几乎架空了权力机关的监督。另外，国家权力机构的监督还没有包含对武装力量的监督。武装力量可能一涉及国家秘密和军事秘密为由，要求将自己独立于监督之外，但是在参加处理自然灾害应急管理方面，仍然是不涉及国家秘密和军事秘密的公共问题居多，对这部分的行动或者说对这部分参与自然灾害应急管理方面，应当接受监督部门的监督。在突发事件领域，国家权力机关的监督降低到了更为虚弱的程度。

　　3.5 自然灾害应急保障机制有待发展

　　自然灾害的应急保障机制是自然灾害治理法律必不可少的基本制度之一，对于公民权利的保障和救济有着无可替代的作用。应急保障机制一方面是指在灾害应急管理的过程中的物质保障，这是自然灾害应急管理的基础，只有做到“有备无患”,有充分的保障，灾害的治理才能获得做种的成功。另一方面是指自然灾害的社会救助和恢复重建中的风分散。在第一个方面，我国的《国家突发公共事件总体应急预案》中原则性的规定了“应急保障制度”包括人力资源、财力、物力、基本生活、医疗卫生、交通匀速、治安维护、人员防护、通信保障、公共设施等 11 个方面，但是具体如何操作，有哪个部门负责，按照何种程序进行等问题均没有涉及。在第二个方面来说，在我国，自然灾害的社会救助制度已经初步形成，医疗救助制度在实践中也初步建立，但是缺乏权威性的法律法规予以确认保障，但是在社会保险制度领域，自然灾害的社会保险制度还没有建立。

　　3.6 自然灾害应急管理制度的运行不够顺畅
　　
　　自然灾害应急管理在静态方面是指制度、法律法规、规范本身，而动态方面则是指管理制度与规范发挥它的控制调适的作用，是管理职能的实现。前面几个问题谈到是制度建设方面的内容，这里所说的制度的运用方面的内容。不可否认，我国的自然灾害应急管理在自然灾害发生时起到了很大的作用，应急管理工作也取得了突出的成绩，在发生自然灾害的时候对受灾群众的基本生存权益做到了能够基本保障的程度，这样对维护社会秩序的稳定是可以以突出贡献来衡量的。但是，随着社会经济和科技的发展，我国的灾害应急管理工作与社会的发展的客观需求产生了一定的差距，也暴露出了它的不足和缺陷。例如，我国自然灾害的应急管理机构在自然灾害发生后反应迟缓；在灾害的响应救助过程中效能低下，资源浪费严重；对与灾情和减灾的相关的措施缺少全面系统的分析，并且缺乏全面系统的减灾概念；政府对防灾减灾的在国家经济和社会发展中的地位的重要性认识不足，导致在防灾减灾方面的资金投入相对薄弱；在防灾减灾和灾后重建的过程中，还没有将灾害问题与经济发展、环境的可持续发展等方面的内容综合起来考虑；对灾害救助过程中的国际合作方面的管理能力和将科学技术的发展引入自然灾害应急管理中来这些问题均是松散式的，尚未全面系统的进行管理等。这些均不利于以国家和政府为主导的应急管理机构综合的对自然灾害应急管理。