我国自然灾害应急管理的立法沿革及现状

　　第 2 章 我国自然灾害应急管理的立法沿革及现状

　　2.1 我国自然灾害应急管理法律制度的立法沿革

　　2.1.1 历史沿革

　　自从人类存在以来就伴随着自然灾害的不断发生，甚至可以说自然一直是一种不断运动变化的过程，因为人类的力量有限性，认为自然的运动变化过程对其造成了极大的负面影响，形成了灾害。在原始社会，没有国家，没有法律，人们认为大自然是不可侵犯的，对自然是无限崇拜和敬仰的。到了奴隶社会，随着生产力的发展，人类逐渐开始认识自然，利用自然，产生了阶级、国家、法律，在与自然抗争的实践中，开始对自然灾害有了认识，但这种认识是零散的、自发的，根本谈不上理论。当社会逐步发展到封建社会的时候，人类改造自然的欲望愈加强烈。开始认识到自然界发展变化的客观规律性，统治阶级也开始认识到自然灾害对社会的危害性。为了维持社会秩序或者说是为了维护自己的统治，对自然灾害的管理方面出现了“政府的行为”--荒政。荒政，是指因为发生了自然灾害产生了灾荒，而统治阶级为了管理控制灾荒要采取措施，如免除税赋、赈灾救济等。在当时的社会制度下，统治阶级的出发点是为了其封建政权，不过因为采取的措施大多具有补偿和转移意外损失的特点，所以也体现了一定的社会保障的内容。我国封建社会的荒政是有防治管理自然灾害的行政法律措施，具有一定的进步意义，但是因为并没有法治理念的支撑，其与现代社会所提出的自然灾害的应急管理并不相同。

　　2.1.2 新中国成立至改革开放之前的阶段

　　从新中国建立开始，我国自然灾害应急管理法经历了两个发展的阶段：第一个阶段是新中国成立至改革开放以前，这是中国灾害法律体制的萌芽期，其法律体制的建设自然深受当时的国家体制的影响；第二个阶段是改革开放以来，这一阶段的灾害立法强调保障人民的生命安全，全方位、综合性的灾害管理体系开始兴起。

　　新中国成立后，政府和国家对自然灾害应急管理方面高度重视。但鉴于那时是刚刚建国，百废待兴，各类立法也是在起步阶段。在这个阶段，涉及自然灾害的法律、行政法规几乎处于空白状态，在实践中发挥作用的是各种规范性的文件，同时包括各种“决定”、“指示”、“通知”、“意见”等。例如，当时的政务院发布的《关于大力开展群众性防旱抗旱运动的决定》；国务院发布的《国务院关于加强防御台风工作的指示》；内政部发布的《关于报告自然灾害内容的通知》等。在自然灾害的应急管理机构的设置和权力的分配，采取的是政府统一领导，专业部门分工治理、议事协调结构组织治理的模式。这种模式一直延续至今。1949 年建国后由刚刚成立的政务院统一领导开展各种自然灾害应急管理工作。1954 年国务院成立，继续承担这方面的领导工作，其下属的各个专业部门，自成立起就依据其职能承担专业领域的灾害治理工作。1971 年国家地震局成立，承担防震减灾工作。处理专业的部门外，还成立了一些议事协调结构。如 1950 年 6月成立中央防汛总指挥部，并发布命令要求以地方行政为主体邀请人民解放军代表参加，组成统一的防汛机构。

　　自然灾害的应急管理包括防灾、救灾、减灾等多个方面。新中国成立之初，国家对防灾和减灾的工作也是非常重视的，先后开展了黄河水害治理工程、修建水库、植树造林防沙防洪等对旱灾、水灾有一定影响的工程。但在这个时期，因国力基础薄弱在防灾、减灾方面力量不足，救灾工作就自然而然的成了自然灾害管理方面灾害治理的重心。而且，生产救灾是这一时期自然治理工作的中心。中央的指示曾经以生产损失为标准来计算灾情的严重程度。在这个时期，各个政府治理机构刚刚成立，人力、装备、经验都较为欠缺，难以单独的治理自然灾害，就形成了我国自然灾害治理国家动员，广泛发动干部群众、调动武装力量等方式，共同应对重特大自然灾害的体制。在这一体制中，最先得到适用的就是发动干部群众进行社会动员。例如，1954 年南方洪灾，1966 年邢台地震，均是在广泛的社会动员的基础上展开的。其次，军队参加救灾抢险也成为中国国际动员体制中一个不可或缺的重要部分。除此之外，还形成了另一种国家动员方式就是对口支援。1976 年的唐山大地震，将这种动员体制表现得淋漓尽致。

　　2.1.3 改革开发之后的三十年

　　自 1978 年改革开放以来，自然灾害法律制度正式开始形成、发展。法律法规开始大规模的出现。应当说 1983 年 1 月 3 日国务院颁布的《植物检疫条例》迈开了我国自然灾害法律体系建立的步伐。1981 年到 1990 年初始时期颁布了《森林法》、《草原法》、涉及水土保持的《土地管理法》，与海洋灾害相关的《海洋石油勘探开发环境保护条例》。

　　1991 年到 2000 年，陆续颁布了《水土保持法》、《防洪法》等十三部法律法规。在建设社会主义法律体系的立法目标被提出后，更是加快了法律法规的发展。2001 年至 2010年期间，颁布了《人工影响天气管理条例》、《防沙治沙法》的 14 部法律法规。2003年以后，各种自然灾害应急预案大量制定，发展速度超过了法律法规。尤其是 2006 年国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》后，各级各部门各行业纷纷出台应急预案，在这些规范的体系中，行政领域的规范最为繁多，其发展之全面、迅速大大超出了其他规范性文件，成为调整行政机构调整灾害治理工作的主要规范依据。

　　在国家体制常规化、理性化发展的变革潮流的推动下，自然灾害的治理体系发生了深刻的变革。在新时代的背景中，“以人为本”的执政理念被牢固的确立，在自然灾害的应急管理上的表现就是：人民的生命财产安全成为灾害治理工作的主要内容。在救灾时首先要解决灾民的口粮问题、不得将灾民生活救济款用于防汛、抗洪、交通等方面的开支被明确写入当时的政府文件中。改革开发以前确立的政府统一领导、专业部门分工治理、军队和群众参与的传统组织管理体制得到了继承、发展和强化。首先，是分工治理更加专门化。在原来负有灾害应急管理职责的部门，如气象部门、地震部门、林业部门、农业部门、海洋部门、国土资源部门等，其内部都进一步成立了专门的应急机构，如中国海洋局海洋预报减灾司、中国气象局预测减灾司、国家林业局国家森林防火指挥办公室、中国地震局震害防御司和应急救援司等。其次，是议事协调机构的普遍成立。

　　新中国成立之初就被充分应用来组织各专业部门联合治理的议事协调机构其实并不是固定的机构，它的成立仅是为了发挥组织协调的功能，以便最大程度的节约行政运行成本。在改革开发后，这些机构逐渐恢复建立。如 1992 年，国务院办公厅将国家防汛总指挥部更名为国家防汛抗旱总指挥部，在水利部设办事机构；2000 年我国成立了国务院抗震救灾指挥部，办公地点设立在我国地震局等。

　　改革开放以来，我国的自然灾害治理体系的内容不断的丰富，开始了全方位的发展。

　　在改革开放初期仅有的被动的救助机制的基础上，逐步发展了预警机制、响应机制、救助机制、保障机制。下文将对这些内容进行进一步详细的阐述。

　　2.2 我国自然灾害应急管理法律制度的现状

　　2.2.1 我国现存法律法规、应急预案及其他规范性文件的数量分析

　　近年来，随着我国综合国力的不断提高，我国自然灾害应急管理的建设和发展，尤其是法律、法规的发展建设方面，取得了巨大长足的进步。我国政府在气象、干旱、地震、火灾等相关自然灾害均颁布了相应的法律法规文件，其中主要涉及法律法规、应急预案、标准、其他规范性文件等。据统计，截止到 2010 年 9 月，我国政府已经颁布与自然灾害应急直接相关的法律有《防震减灾法》、《防洪法》、《气象法》等；法规有《地质灾害防治条例》、《抗旱条例》等；国家应急预案体系中与自然灾害直接相关的有《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》等总体预案，《国家自然灾害救助应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》、《国家地震应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》、《国家处置重、特大森林火灾应急预案》等专项应急预案。

　　据统计，截止到 2010 年 9 月，我国制定的直接规范自然灾害的法律制度中有国家法律27 部、国家级应急预案 29 项、行政法规 92 部、国家标准 58 项、部门规章 525 件、行业标准 29 项。按照自然灾害种类的不同，将涉及自然灾害的法律法规、应急预案和其他规范性文件的具体数据以下表表示：从这些统计数据分析，我国在 2001 年以后，实际是从 2004 年以后大量的法律法规、应急预案和其他规范类文件开始制定颁布。在这一阶段颁布的国家级法律法规文件中，新出台的多为应急预案类的文件。特别值得一提的是，2003 年“非典”后，我国建立了有中国特色的应急预案体系，其中包括了，甚至主要内容是关于自然灾害的相关问题内容的应急预案体系来作为国家应对紧急突发事件的应对措施。从现阶段来看，应急预案体系在关键时期具有起到了法律的作用，具有较强的法律约束力。以地震灾害为例，2003年以后，《国家地震应急预案》、《建设系统破坏性地震应急预案》、《铁路破坏性地震应急预案》等等出台，对地震灾害治理机构、地震预警、临震应急、震后应急、法律责任等做出了较为全面的规定，构建了较为完整等等治理规范体系。截止 2009 年底，全国所有的省级，98%的地级、92%的县级以及 4500 多个乡镇都完成了自己级别的地震应急预案的编制工作。其他如水旱灾害、海洋灾害等种类的灾害灾前、灾后、预警、响应等方面的规范也制定的较为完善。

　　2.2.2 现阶段我国自然灾害应急管理的主要内容

　　自然灾害的应急管理体系内容丰富，不仅包括传统的被动救助机制，还包括防御、预警及时响应、恢复重建等一系列复杂的具体的管理治理措施。2004 年以后，我国政府意识到自然灾害规范的治理体系中存在很多缺陷，在这种背景下大量的各种自然灾害应急预案应运而生，其发展的速度远远超过了法律法规，形成了我国特有的应急预案体系。