我国自然灾害应急管理的立法沿革及现状(2)

　　在应急预案体系中明确规定了建立预警机制、建立救助机制、建立响应机制和建立应急保障机制的内容。这四大机制成为了我国现阶段自然灾害应急管理的主要内容：

　　1、预警机制：预警机制是自然灾害应急管理中的极为重要的一种机制。原因是：当自然灾害即将发生的时候，面对它来说，人类简直微不足道、力量渺小的程度无法比拟，人类会选择最简单、最有效的方法--那就是“躲避”,更进一步的就是采取一定的措施来预防或者减缓。这些客观存在的问题要求在自然灾害来临前事先有足够的预警信息。对自然灾害的监测也是减轻自然灾害的一个先导性的措施。改革开放以来，各种灾害类的法律法规以及相关的应急预案都规定要求建立预警机制，承担预警职责的部门也包含了气象部门、农业部门、地震部门、国土资源部门、水利部门、林业部门等。这些专业部门用专门的监测机构和人员以现代科技的监测手段对可能发生的自然灾害进行信息的发布。民政部门因为承担着灾害救助的职责，他们就建立了自己系统内部的灾害相关信息报告制度。国务院于 2004 年制定了《国家自然灾害救助应急预案》，在这部院中对灾情的报告以及报告的各个阶段的机制进行了进一步的规范，同时对民政部门制定的灾情信息预警机制进行了完善。同年，在民政部门的推动下，各部门联合建立了灾情会商机制，这一机制的建立更加使各部门预警机制的合作得到了强化。

　　2、响应机制：响应机制是最为传统的自然灾害管理的机制之一。在这一机制中首先需要解决的问题是，哪一级机构哪个部门有权宣布确定在何种情况下需要启动应急响应机制，且启动的是哪一级别的响应机制。我国应急预案中的规定，对这些问题起到了规范化的作用。例如，国务院于 2005 年制定《国家突发公共事件总体应急预案》根据事件的严重程度、性质、影响范围、可控性等因素，把各种事件分为四级，不同的紧急事件造成不同的非常状态，每一种状态对应特定的治理机构和治理方式。这些都是为了尽可能的充分的规范各级政府和政府部门的管理职责和可以采取的非常状态的措施。
　　
　　3、救助机制：自然灾害的救助包括政府的救助、社会的救助和国际援救。政府的救助主要有政府民政部门组织实施，是我国自然灾害救助机制中最主要的一种。政府救助自新中国成立之初就存在，后来经历了不断改革，逐渐走向了规范化的发展。2010年，国务院颁行的《自然灾害救助条例》标志着我国自然灾害救助规范制度正式形成。公众参与灾害的治理、提供各种救助，在美国、日本等国家已经成为常态，但我国的公众参与救助的方式仍然是借助官方组织的渠道参加的。我国的灾害救助在改革开放以前一直是局限于国内的封闭式救助，不接受国际社会的援助。随着国家的对外开放，通过各种文件的规范，我国在接受国际援助方面也做出了尝试和努力。

　　4、应急保障机制：应急保障机制是自然灾害管理的基础，只有做到“有备无患”,有充分的保障，灾害治理才能取得最终的成功。在 2005 年之前，应急保障的内容主要规定在《预算法》中的预备费制度、救灾资金的应急拨付机制和救灾物资储备机制建设等。2005 年《国家突发公共事件总体应急预案》中专门以第 4 章一章的内容规定了“应急保障”制度，从此之后，我国的应急保障机制正式逐步发展。相关的应急保障机制目前还正在不断的完善中。制度保障、物质保障、资金保障、科技保障是当前发展的重点。

　　2.2.3 现阶段我国自然灾害应急管理的机构或部门

　　在现阶段我国的法律体系中，政府及有关组成部门是执行法律，进行自然灾害治理工作的主体。根据自然灾害的种类不同，我国分部门的治理机制如下表：如上图所示，我国自然灾害的主要治理部门有地震局、气象局、海洋局、水利部门、建设部门、民政部门、国土资源部门、农业部门、林业局、地方政府等等，同时财政部门、发改委、卫生部门、交通运输部门、通讯部门、电力部门等等还要予以协助；当发生重特大自然灾害时，军队还会参与，这就形成了极为复杂的协调问题。面对这种情况的客观要求，议事协调机构必然会普遍成立。另外，一些灾害法律法规也为“应急指挥机构”也就是议事协调机构的建立留下的豁口。例如，《防震减灾法》和《破坏性地震应急条例》均规定，当破坏性地震发生时，各级政府应当设立“抗震救灾指挥部”;《森林病虫害防治条例》也规定：“发生爆发性或者危险性的森林病虫害时，当地人民政府应当根据实际需要，组织有关部门建立病虫害防治临时指挥机构。”根据这些法律法规的规定，自然灾害的治理主体是政府，设立的应急指挥机构只是其中的措施之一。

　　2.3 我国现存自然灾害应急管理法律的成就

　　我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，通过历史的发展可以看出，我国自然灾害有种类多、发生频率高，强度大、损失严重等特点。新中国成立后，国家一直对自然灾害应急管理十分重视。改革开放后，特别是近些年来，国家对自然灾害应急管理的重视程度又提成了一个层次。在这些年的发展中，我国在自然灾害的应急管理的工作中取得了显着的成绩。我国已经颁布了一系列与自然灾害应急管理有关的法律和法规，各地方的行政体系又根据这些法律法规并结合本地区的特点颁布了一系列的适用于本行政区域的地方性法规，初步建成了一个从中央到地方的自然灾害应急管理的法律规范体系。

　　我国在针对自然灾害的应急立法中，主要采取的是针对地震灾害、气象灾害、水域灾害、森林草原火灾等不同的灾害类型，分门别类立法的模式。这种单行法的立法模式针对性强，措施具体，便于准确的适用，这恰恰适应了我国自然灾害多发性的特点。以地震灾害为例，我国第一部有关防震减灾的行政法规是国家地震局于 1988 年发布《发布地震预报的规定》。首次将地震应急管理活动纳入法治的轨道的标志是国务院 1994年颁行的《地震监测设施和地震观测保护条例》和 1995 年颁行的《破坏性地震应急条例》。第一次以基本法律的形式将我国防震减灾工作纳入法制化的轨道的是于 1998 年实施的《防御与减轻地震灾害法》，这部法律统一规定了防震减灾工作的基本方针、地震应急制度以及震后救灾重建制度等，加上国家地震局的相关配套规章，使比较健全的防震减灾法律体系趋于形成。

　　2004 年 3 月通过的《宪法》第四次修正案中对由于重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会卫生事件等引起的紧急状态做了原则性的规定，为自然灾害应急法的制定奠定了宪法基础。2007 年 8 月 30 日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《突发事件应对法》将自然灾害作为突发事件的重要类型之一，对自然灾害应急的各个方面均作出了概括性的规定，其中的亮点是增设了一些新制度，如应急物资保障制度等，是自然灾害应急法制不断完善的显着标注。2010 年《自然灾害救助条例》的出台为制定自然灾害应急管理的基本法提供了有力的保障。

　　总的来看，我国目前已经基本建立起了以宪法为依据，以《突发事件应对法》和《自然灾害救助条例》为核心，以相关单项法律为配套的自然灾害应急管理法律体系，这体现了我国在自然灾害应急管理方面积极进行法制建设的成就。