第 2 章 计划生育政策的内涵及我国计划生育政策的历史变迁。
2.1 计划生育政策的定义和内涵。
上世纪下半叶由于世界形势的相对稳定，世界人口产生爆炸式增长，世界性的人口增长对有限的资源环境、生态平衡和经济发展产生了极大的负面影响，世界人口过多已经成为了全世界不能忽视的问题。各国政府对本国人口发展的干预已经是国际社会的共识，受到国际社会的肯定。由此可见，基于我国当时的经济发展和人口的特殊形势，我国自己制定出符合我国国情的人口计划生育政策是非常适当的。人口政策（population policy）“是实施政策的行为主体对人口发展所持的态度，或者说是实施政策的行为主体为影响和制约人口运转过程所制定的法规、条例和措施的总和。”[1]
上世纪七十年代，我国的人口经历了从建国时期开始的爆炸式的增长，首要的目标就是控制人口数量，主要的手段就是对群众的生育行为进行人为调控，这个时期计划出台的计划生育政策这是国际国内形势综合作用的产物。计划生育政策是我国一项长期的基本国策，是我国现行人口政策的核心内容。
广义的计划生育政策是指政府根据国际国内环境、时代、社会经济、人口数量、人口结构的相应变化，有目标、有计划的对人口数量、结构进行控制和调节的公共政策。本来一个国家的人口增长速度、人口组成结构是没有规律可言的，是无序的，所谓的有目的、有计划的对人口数量、结构进行控制和调节就是针对这一无序的状态，通过国家统治工具、政府力量以法律、政策法规的形式进行介入，宏观调控人口的数量和人口的素质，使国家的人口数量、组成结构和质量与社会经济的发展、资源环境的承受能力相适应，从而达到人口增长和社会发展相平衡的局面。用另一种说法就是我国各个时期的人口政策，人口政策要根据不同时期国家社会经济发展和资源环境情况进行不同程度的调整，而且不同的地区、民族也要根据具体的情况采取不同的政策和措施。与此同时，广义的计划生育政策不仅包括政府的法律、政策法规，还包括广大家庭和人民群众的支持和参与。因此，此概念主要适用从新中国成立到七十年代初期我国严格的计划生育政策出台前的阶段，表现出了我国计划生育政策产生和实施的核心依据及其原初形态。
狭义的计划生育政策是指，我国经历了人口告诉增长的阶段之后，上世纪七十年代以来，我国有计划、有目的控制人口的公共政策，即独生子女政策。该政策的主要内容是：
提倡晚婚、晚育、少生、优生，提倡一对夫妇生育一个孩子。这一概念主要是指我国从上世纪七十年代开始实行的严格的计划生育政策，即独生子女政策。
总体而言，计划生育政策的内涵包括以下几个方面：
第一是计划生育政策是政府行为，包括各种法律法规和计划生育条例，还包括各种政府为达到这一政策的实施目的而采取的各种控制生育或激励典型的行政手段。
第二是通过控制家庭生育计划指标和影响公民的生育行为的手段调整社会的人口发展数量、人口组成结构是计划生育政策的目的。
第三，促进人口发展和社会其他要素之间的平衡稳定、协调发展，最终实现整个社会和谐发展，是计划生育政策作为社会政策的一部分的最终目标。
第四，作为一个社会政策，与其相似的，计划生育政策也会随着经济和社会的发展和人口数量、组成结构的变化适当的进行调整，也会经历不断修正、最终被替代的过程。
2.2 我国现行计划生育政策的历史变迁。
根据各时期外部环境和政策行为的不同，可以将我国的计划生育政策分为以下三个阶段：
2.2.1 人口自然增长阶段（1949 年-1973 年）。
从建国初期到上世纪七十年代初期，我国采取的是放任生育的政策，就形成了人口数量呈自然增长的阶段。这一政策的形成有其特殊的历史原因，并且对我国日后的人口严峻形势的形成起着直接的作用。
这一时期的人口政策主要是由当时中国的特殊历史阶段形成的。战争结束后，新中国成立，社会出现了相对稳定的局势，我国的农业和经济生产得到了很大程度的恢复。但是全国刚解放到五十年代末，人民内部还隐藏着一定数量的反革命分子和地主阶级，他们不希望中国建立新的民主专政政权，他们的存在对人民民主专政政权造成了威胁。所以，新中国成立后的首要任务是清扫隐藏在人民内部的反革命分子和地主阶级，各种政治运动接踵而至，这一时期党和政府的大部分精力放在了巩固新生政权上，无暇顾及人口问题。其次，经历了多年的抗战和内战，中国社会满目疮痍、百废待兴，多年的战争使得人口数量很大程度上的减少，并不存在人口基数大这一问题。新中国刚成立，人民翻身做了主人，生产的积极性很高，社会经济条件有了质的改善，这个时期不存在人口基数大和经济发展水平低之间的矛盾。再次，当时的主要领导人毛泽东对中国的人口问题有自己独特的见解，认为当时的中国人口不存在问题，人多力量大。而建国初期左倾思想严重，新中国的开国领袖毛泽东在人民群众心目中有极高的威信，导致群众对其产生盲目崇拜，对他的任何观点也都盲目崇拜。当时中国外交采取一边倒的政策，苏联地大人稀的国情使得苏联实行的是鼓励人口增长的生育政策，新中国在国家建设和政策的很多方面都是直接借鉴苏联的经验，所以也就照搬了苏联的人口政策，但这一政策不是特别的符合中国当时的国情。上世纪六十年代，我国着名的人口学家马寅初曾提出过中国的人口问题，但是由于与当时毛主席提出的“人多力量大”的观点相悖，马寅初的人口观点不仅没有得到应有的重视，相反的还因此遭受到了不公平的对待，新中国的人口问题研究也就相应的停滞了。由于以上的种种偶然与必然，在 1949 年到 1973 年，中国政府对中国的人口数量和素质没有进行任何程度的主动控制，这一阶段，中国的人口一直呈现很到的增长速度，直接导致了日后产生人口数量多、人口基数大这一多年难以解决的问题，人民的生活水平难以得到很大的提高，对我国有限的资源和环境也造成了严重的破坏。
2.2.2 宽松的“晚、稀、少”政策阶段（1973 年-1980 年）。
经历了新中国成立到上世纪七十年代人口自然增长的阶段，我国的人口数量急剧增长，人口素质并没有相应的提高，而且经济建设由于种种原因处于停滞状态。这时中国的人口问题开始出现，并引起政府的高度关注。
1973 国务院批准成立计划生育领导小组提出了 “晚、稀、少”的生育政策。“晚”是指男 25 周岁以后，女 23 周岁以后结婚，女 24 周岁以后生育；“稀”是指生育间隔三年以上，“少”是指一对夫妇生育不能超过两个孩子。[2]
1978 年，计划生育政策第一次被纳入法制。同年的工作会议上提出了 “一个不少，两个正好，三个多了”的新主张。至此，在70 年代我国形成了以“晚、稀、少”为核心的计划生育政策。
这一政策非常符合当时的特殊国情，“晚、稀、少”的生育政策使我国的人口控制政策有了具体的规划，灵活的满足了不同生育需求的夫妇自愿的进行选择，有效地遏制了人口数量的膨胀式增长，为现行的计划生育政策奠定了基础。
2.2.3 严格的计划生育政策阶段（1980 年至今）。
上世纪八十年代初，正值我国改革开放初期，我国的社会、经济发展步入正轨。在这一时期，中国的人口数量多、人口基数大、人口素质低等相关的人口问题已经开始影响中国经济和社会的发展。政府开始认识到了人口问题的重要性和迫切性，并且开始着手实施新的人口生育政策。
在上述前提下，1980 年中共中央发表了《公开信》，提出了控制我国人口增长的迫切性，阐明了提倡一对夫妇只生育一个孩子的重要性和必要性。《公开信》的发表标志着我国的生育政策收紧，独生子女人口生育政策的正式出台及全面实施。
由于当时的社会条件的限制和中国人口素质偏低这一情况，当时群众的生育观念还是老的思想，并没有根据政策的实施而发生根本上的转变，使得政策的实施与群众的意愿相抵触，限制了群众的选择自由，而且由于在基层执行过程中采取了很多强制手段，致使产生了很大的负面效应。干群关系僵化，不利于社会的和谐稳定发展。
为了使计划生育工作能够顺利开展下去，1984 年党中央颁发了《关于计划生育情况的汇报》的七号文件，修正和完善独生子女政策，主要内容有：适当的把农村群众生育二胎的控制放宽（开小口）；严禁生育计划外的二胎和多胎的生育行为（堵大口）；严禁徇私舞弊，对在生育问题上搞不正之风的干部要坚决予以处分（煞歪口）。[3]
该政策在具体执行的过程中没有一刀切的严格标准，虽然在一定的程度上使生育率有小幅度的回升，但是却缓和了干群矛盾，平稳了计划生育工作。
进入 90 年代，国家继续严格执行计划生育政策，执行方式转变为以行政干预控制、服务和利益导向机制相结合的模式。我国颁布《中华人民共和国计划生育法》，[4]将原有的政策性规定法律化。原有的政策性法规上升为法律，标志着我国计划生育开始有法可依。
各阶段不同的人口政策是在中国不同历史时期、不同的社会发展水平、不同的人口形势的前提下制定的，较为符合各阶段的中国特色国情，也为日后的人口政策的发展奠定了基础。
