第 4 章 我国计划生育政策面临的问题与原因。
4.1 我国计划生育政策面临的问题。
4.1.1 造成生育权利的不平等。
生育权是指为道德、法律或习俗所认定的、由特定主体所享有的以自主决定生育问题为核心的正当利益、主张、资格、权能或自由。[11]世界上没有绝对的权利，权力都要受到各种要素的制约，其中包括法律、道德等。我国的计划生育政策为了限制人口的快速增长，而使用的手段从本质上说就是限制公民的生育权利。但是我国发展的差异性较大，这些差异包括地域差异、城乡差异、民族差异，由于发展差异的存在，我国的计划生育政策在具体的实施内容上也存在差异。一是地区间的计划生育政策执行标准不同。东部经济发达地区计划生育政策与西部落后地区比较相对严格，这就导致西部地区的生育率明显高于东部地区。二是城乡之间的计划生育政策有明显不同。现阶段，我国城市计划生育政策为独生子女政策，只有在夫妻双方一方为独生子女的情况下才能生育二孩；相对的，农村地区普遍实行的则是一孩半的政策，即农村夫妇第一个孩子如果是女孩的，可以生育第二个孩子；三是民族间实行的计划生育政策存在差异。汉族是我国人口最多的民族，其他的少数民族的总和也占很少的部分，所有汉族的城市人口实行独生子女政策，少数民族人口不论城市农村都实行二孩政策。本来计划生育政策就有偏向性，更偏向于不发达地区、农村地区和少数民族，而相对应的人群在执行严格的计划生育政策的基础上，本身的生育意愿就不高，计划生育政策的偏向性就使得不同族群之间生育率差距更为明显。而在计划外生育要缴纳的社会抚养费方面就存在更大程度上的差异性了，这也是我国计划生育政策导致生育权不平等的一个表现，社会抚养费根据所在地区的不同、城乡户口的不同、个人收入的不同、超生胎次的不同，存在着很大的差异，往往一个地区的不同县之前都存在着很大的差异。
还有，2014 年出台的“单独二孩”的新政策也是生育权不平等的体现，这对夫妻双方都不是独生子女的家庭是不公平的，因为是不是独生子女不是自己的选择，却要有自己来承担这一后果是明显有失公平的。
计划生育政策的差异性在我国特殊国情的基础上有其合理性，但从一定的程度上造成了公民之间生育权力不平等的状态。生育权作为公民的基本权利，应该做到平等的享有，而计划生育政策的差异化实施是在在一定程度上对公民平等权利的践踏。
人口素质的相对逆淘汰[12]就是随着社会的发展，人口整体素质获得普遍的提升，但是由于种种原因，高素质人口的增长速度低于低素质人口的增长速度，从而减缓整体人口素质的提升速度。人口素质的相对逆淘汰是世界经济和社会发展的过程中普遍存在的现象，但是中国的计划生育政策人为的加速了这一过程。主要原因是政府有选择性的在我国人口素质相对偏低的地区和人群实行宽松的计划生育政策，相对的在人口素质高的地区和人群实行严格的计划生育政策，使得人口素质相对较高的地区和人群的生育率明显低于人口素质相对偏低的地区和人群。也就是说，中国的计划生育政策的差异性直接强化我国人口素质的相对逆淘汰，很大程度上减缓了我国整体人口素质的提升。
4.1.2 计划生育工作造成干群关系的紧张。
计划生育政策的执行需要政府利用行政手段控制人民群众的生育行为，而生育行为有一定的自发性的特点，所以计划生育工作主要依靠管理手段。但是计划生育工作往往处于“出力不讨好”的尴尬境地，在一定程度上造成了我们的干群关系紧张局面，不利于社会的和谐稳定。
目前我国的计划生育工作确实在方式方法的方面存在一定的问题，主要有以下几种：
第一，基层政府执行过程中存在大量的不合理手段甚至是违法手段。我国计划生育工作采取“一票否决”制，使得各部门、政府负责人为了避免在计划生育工作中排名靠后而被否决，为了尽快达到上级要求的计划生育工作目标，往往不惜采取一切手段开展计划生育工作，其中就包括大量的违法违规行为，最为显着的有非法拘禁、强迫流引产、强拆房屋、殴打等，使得计划生育工作民怨极深，产生了极大的后遗症，这是造成干群关系紧张的最直接原因。现阶段，在基层计划生育工作中，违法违规手段还依然存在。第二，计划生育工作人员中存在一定程度的腐败现象。主要是在征收社会抚养费的过程中，其中有集体的腐败也有个人的腐败。有的乡镇征收的社会抚养费不上缴地方财政，而是截留下来当小金库，用于违规的请客送礼、发放奖金等，个人腐败包括接受计划生育违法生育户送礼吃请，收所谓的“保胎费”等。计划生育工作人员直接面向群众，计划生育工作中存在的问题严重侵犯了群众的权利，也直接影响了群众对政府工作的满意度，激化政府和群众之间的矛盾，导致干群关系紧张，政府公信力下降，影响社会的和谐发展。
4.1.3 目标管理责任制不顺，基层执行合力不足。
人口与计划生育目标管理是一种群体活动管理，即划定一定地域范围和时间范围，运用科学原理，将该区间内的计划生育工作任务化作科学的目标体系，力求达到治理最优化。
人口与计划生育工作目标管理责任制在一定的时间和地域区间内，通过多样化形式促使相关单位落实本单位所承担人口与计划生育目标责任的制度。我国推行“一把手”负责制，即本部门最高长官对本单位承担的人口与计划生育工作总负责的制度。在具体实践中，是由省级政府确立该省范围内的目标责任， 然后层层下达，各级计划生育委员会及有关部门负责本级政府的目标任务。这种纵向、横向目标责任制与我国自上而下的执行体制一脉相承。
由于明确目标考核，并由责任人签订责任状，确保权责分明，而且明确了相关的奖惩条件，这一体制增强了主管单位和主要责任领导的工作积极性和搞好计生工作的紧迫感，同时调动了广大基层计生干部的积极性。
各级领导目标管理责任制在确保计生工作顺利、有效开展的同时，也在实施过程中出现一些问题。第一，职权过度集中于上级。受制于各地客观情况的差异化，上级部门很难权衡所有的制约因素，造成目标任务过于宽泛，往往无法针对具体问题具体下达。如每个县区或乡镇的财政状况都不相同，在制定考核目标是在对计划生育工作的经费投入上，上级部门直接定一个具体的数字，这个数字实施起来，可能有的地方能够轻易的完成，而在有些地方则不太符合当地情况，加重地方财政负担。第二，责任人精力分散，无法做到亲力亲为。由于各级计生部门“一把手”往往兼任其他职务，所以在地方具体工作实施中，需要领导亲自过问和下达的实施方案在“一把手”没有亲自过问的时候，很难得到及时推动和解决，尤其在任务集中的乡镇、农村。第三，基层人员组成混杂，执法水平难以保证。
目前各地面临的一个同样问题是：在编计生人员不愿意下基层执行任务，而基层执法人员往往是无编制“临时工”.由于缺乏执法规范培训，在“一线”面对各种各样的问题时不能妥善处理。同时，这些临时执法人员的人事关系不能解决也造成他们执法积极性不高。
这些制度缺陷之所以出现，一是因为上级部门没有根据具体的实际情况制定科学的目标任务，而所制定的目标往往超出地方现有人力所能完成的任务量，以至于出现弄虚作假的情况。二是目标责任管理制目前的主要落实方式就是考核，而缺乏平时的监管机制，这就会产生基层单位为了完成管理目标，不受到相应的惩处，疏于平日工作，而把更多的心思放在了考核上面，可能还由此产生腐败现象，使目标管理责任制最终流于形式。三是基层人员素质不能得到保证，特别在乡镇一级的计生部门缺乏相应的执法技能培训和学习。三是部门间缺乏配合。人口计生信息量大，人员流动频繁，使得执法人员难以掌握执行对象的信息。同时，计生工作的开展需要多部门的全力配合才能完成，而在现实操作中各部门往往很难有效地协调，这使得基层执行难度进一步加大。
4.1.4 利益导向政策存在弊端。
我国的计划生育相关的政策文件中都有关于利益导向方面的政策，这些利益导向政策对于自觉遵守我国独生子女政策的独生子女家庭给予了一定程度的奖励和社会保障，包括颁发独生子女光荣证、发放独生子女奖励费，尤其是在农村地区，利益导向政策更加的多样，包括减免独生子女户和双女户的水费、农村合作医疗保险费，对年满 55 岁的独生子女户和双女户夫妇每月发放一定的数额的养老金等。这些利益导向政策的目的就是通过给自觉遵守计划生育政策的家庭奖励和扶助来鼓励和引导更多的群众自觉遵守计划生育政策。但是现阶段的利益导向政策存在很大程度的问题，并没有随着社会经济的发展而做出适当的调整。
在计划经济的时代，这些利益导向政策中的奖励和保障措施在人民经济条件、生活水平普遍不高的情况下确实对群众有一定的吸引力和导向作用，但是随着社会经济制度的改革，社会和个人经济条件的改善使得当时的奖励和保障措施显得没有那么的具有吸引力，达不到政策导向的效果。最为显着的例子就是独生子女奖励费，从 80 年代计划生育政策执行开始，独生子女家庭中夫妻双方就可以领到每月 5 元的独生子女费，在当时人均工资只有几十块钱的时候是一比不小的收入，代表政府对自觉遵守计划生育政策的家庭的鼓励。但是现在人均工资已经达到三千元以上，很多地方的独生子女奖励费还是每月 5 元，根本起不到任何的鼓励作用，即使有的地区涨到每月一百元，跟平均工资比起来还是显得微乎其微。
计划生育是一项长期的政策，在我国传统思想的影响下，我国公民的生育意愿一直很强烈，只依靠强制的手段是很难达到限制生育的目的，很难调动群众的积极性。而我国现行的计划生育政策存在一定的缺陷，不能达到相应的政策效果，所以，要对现行的利益导向政策进行调整，加大利益导向财政资金投入力度，提高利益导向政策的惠及范围，提出相应的保障措施保障利益导向政策在基层的落实。
4.1.5 流动人口管理存在问题。
1.流动人口对计划生育工作的影响。流动人口顾名思义，即脱离一定区域管理的人员。
人口流动是社会经济发展到一定程度的特定产物，由于我国实行户籍管理制度，居民离开其户口管理地，前往其他行政区域工作或者居住即成为流动人口。
流动人口具有不稳定性。根据有关规定，流动人口的计划生育工作主要由流入地县级以上地方政府领导本区域的工作，这就给地方政府的计划生育管理工作带来一定的困难。
一方面，我国流动人口主要构成为外来务工人员，以年轻劳动力为主，其年龄结构偏年轻化，这一年龄阶段的人口容易造成计划外怀孕、生育的情况。另一方面流动人口受教育程度较低，大多数生活在思想封闭的农村，受传统的生育观念影响，认为多生育能够传宗接代、多子多福，所以现阶段这一群体的超生行为频繁发生。最后，流动人口的居住地不固定，流动性快，给相应的管理带来困难。
其实现阶段由于社会经济发展而产生的人口流动现象而造成的计划生育工作开展困难，并不是流动人口本身的原因，而是因为我国的计划生育管理工作跟不上形势，不能快速转变管理模式，更快更好的适应人口问题的发展。
2.流动人口行政执法难度较大。首先，流动人口管理对象主要有三种：现居住地不是户籍所在地的、可能生育子女的、已婚育龄人员。由于制度设计缺陷和现实中的障碍，执法人员在实际操作中难以管理。第一，现居住地不是户籍所在地的以跨乡为起点，乃至跨县、跨省，由于当前我国户籍制度造成大量人户分离的情况，这一类人群成为计生部门管理的盲区。第二，可能生育子女的前提是处于生育期的、有生育能力的一类人群，但是否愿意生育带有主观性，在实际执行过程中没有可操作性的衡量标准。特别是虽然在计生部门采取了节育措施，但是仍然希望生育子女的，这将无法准确判断流动人员是否超生。第三，由于《婚姻法》规定：“男不得早于 22 周岁，女不得早于 20 周岁。”所以在计生监管中育龄基本界定在男 22 周岁起，女 20 周岁起，但是在经济不发达地区早婚早育现象屡见不鲜，而且存在没有合法手续即生育子女即“隐婚”人群缺乏有效监管。
其次，流动人口计划生育管理需要与公安、工商等部门密切配合，但是现行计生法规与合作部门相关规定不匹配。在执行过程中，这些部门往往以于法无据为理由拒绝履行计生法规中规定的相关职责。
第三，经费投入缺乏，装备落后，综合治理机制有待进一步完善。由于我国人口基数大，以致育龄期人数众多，并且大多数人缺乏计生知识。计划生育管理环节缺乏充足资金投入造成计划生育相关服务工作无力开展。而且现行规定流动人口的计划生育工作由户籍所在地和居住地计生部门共同管理，但在人口流入、流出双向管理中目前还缺乏成熟的管理方案。虽然流动人口计划生育服务方面已经全部免费，但是在支付管理经费等方面往往存在两地相互扯皮推诿的情况。
第四，地区生育政策不一致，基层工作没有统一标准。虽然已经颁布实施了《人口与计划生育法》，但是各省（自治区、直辖市）都是根据各地区实际情况制定相应的《人口与计划生育条例》。而现实情况却更为复杂：流动人口来自不同的地方，他们的流出地和流入地的计划生育政策法规可能就存在不一致的情况，在这种情况下，流动人口应该遵守户籍地还是现居住地的计划生育政策还存在争议。现在全国各个省份还没有形成统一的联网查询系统，使得流动人口的信息无法有效共享。
现阶段，大量的流动人口给计划生育工作带来了一定的困难，这给当前的计划生育工作带来了警示，计划生育工作模式不可能一成不变、一劳永逸。现在社会发展日新月异，计划生育管理工作尤其是基层管理工作要跟随社会发展变化的步伐，积极创新、谋求发展，才能更顺利的开展工作，才能更好的为人民群众服务。
4.1.6 计划生育政策创新形同虚置，执法模式陈旧古板。
上世纪八十年代末期，基层严格的执行计划生育政策，使得我国的计划生育政策很快的取得了一定的成绩，强硬的计划生育工作造成了干群关系的紧张，人民群众积怨很深。
为了遏制这一趋势，国家出台了一系列规定来规范。但是仅仅依靠规定不能很好的遏制这些现象，而且导致基层的计划生育工作的被动局面，出现了“老办法不能用，新办法不会用，硬办法不能用”的困境。另外，基层计生人员专业性、知识性缺乏，工作积极性、创新性不高。现阶段，我国的计划生育工作模式已经逐渐从管理模式向服务模式转变，但是由于就会这样政策实行“一票否决”制，为了完成考核任务，计划生育工作越来越倾向于突击应付上级考核。从而导致我国的计划生育政策在基层执行不到位，工作方式难以改善。
4.2 我国计划生育政策存在问题的原因。
4.2.1 生育政策内容过于严格。
中国的传统思想对广大人民群众的影响根深蒂固，尤其是农民，特别崇尚“多子多福”,他们认为子孙众多才是一个家庭幸福和成功的标志。而现行的计划生育政策过于严格，与他们的意愿严重不符，这就造成了计划生育工作在实施中遭遇的阻力较多。很多群众为了对抗计划生育政策不惜使出浑身解数，偷生现象屡禁不止，甚至通过贿赂计生干部的行为来满足自己多生超生的意愿。另一方面，由于计划生育工作实施的困难，导致了部分计生干部为了完成任务而采取一些简单粗暴的强制性手段，这很容易激化干群矛盾，造成群体事件的发生，严重影响了社会和谐，计划生育工作进展实施更为艰难。
4.2.2 计划生育工作服务缺位。
1.计划生育宣传教育工作不到位。计划生育宣传教育是将与计划生育相关的法律、法规、条例、文件和计划生育政策的相关理念和先进经验、事例，以群众喜闻乐见的多种形式传播，从而使群众理解计划生育政策并自觉规范自己的相关行为，自觉遵守计划生育政策。
近几年以来，各级计划生育部门都已经开始开展计划生育宣传教育活动，通过多种多样的方式宣传计划生育基本国策、先进的生育观念，倡导群众自觉遵守计划生育。但是，政府主导的计划生育宣传教育工作形式相对老旧，缺乏对现在的生育主力年轻人的吸引力，同时宣传的针对性不强，对于城市和农村没有分开进行针对性的宣传，并不能引起被宣传人群的共鸣，使得宣传教育效果停留在表面，并没有对人们的生育意愿和对计划生育政策的了解产生深层次的效果。
2.技术服务开展不全面。当前，我国计划生育工作重心有重管理向重服务发展，而且随着人民生活水平的提高，开始重视生活品质，现在一般一对夫妻只生育一个孩子，对孩子的健康也就越来越重视。因此我国计划生育的技术服务的质量也要相应的提高，才能满足群众日益增长的需求。但是我国的计划生育服务与现阶段群众的需求并不相适应，存在多方面的不足。其中包括：一是基层计划生育服务站的工作人员组成年龄偏大，学历相对较低，有的甚至没有相应的上岗资质，达不到年轻化、知识化、专业化标准，导致了基层的计划生育服务新技术更新慢、知识层次低，不能满足群众对生育检查的高标准要求；二是计划生育技术工作人员服务意识缺失，计划生育技术服务是直接面向育龄妇女的，服务意识和服务态度的好坏直接影响计划生育工作的群众满意度。这些都会导致群众对计划生育技术服务工作的不信任，导致群众宁可自己花钱也不愿意体验免费的计划生育技术服务，达不到国家免费为育龄群众提供技术服务的目的。这些由反过来对计划生育技术服务水平的提高产生了不良的影响，最终影响我国计划生育政策的实施效果3.技术服务设备更新慢。现在，计划生育服务设施老旧、更新换代慢是很多计划生育服务站尤其是基层的计划生育服务站存在的问题。现代社会，随着社会经济的发展，科学技术的发展也突飞猛进，但是现在很多计划生育服务站的技术设备老旧、使用不规范、功能单一，明显不能跟上时代的步伐。在人民群众对计划生育技术服务要求提高的今天，计划生育技术服务硬件设施建设不健全、不配套会影响计划生育技术服务工作的开展，无法提高计划生育技术服务的质量水平。导致计划生育技术服务设施更新慢的主要原因有专项资金利用不到位，工作人员技术知识掌握不全面等原因。技术服务设施建设的不健全很大程度上影响了计划生育技术服务的全面开展。
4.2.3 财政投入难落实。
作为一项庞大的社会政策，计划生育工作的开展需要大量计划生育经费的投入。而计划生育经费的筹集包括财政投入、社会投入、征收的社会抚养费、国际援助资金及其它的合理收入。财政投入是国家为计划生育事业提供的经费保障，是计划生育工作经费的坚强基础，其中包括计划生育事业经费的投入、基本建设投入、科技经费投入等三方面。国家财政收应该主要用于各级计划生育工作开展和技术设施的更新，但是在实际的运行中，财政投入很难高效率的投入到计划生育工作中，除其中一部分用于计划生育相关工作外，有一部分被挪用到了其它地方，甚至用作了单位的专项费用，导致正真的计划生育工作还是缺少资金来源。基层征收的社会抚养费应该上缴地方财政，再有财政按一定的比例通过计划生育专项资金的形式下发到乡镇，用于计划生育奖励扶助、优化服务等。但是在实际操作中，很多乡镇由于没有了其它收缴项目，就直接截留社会抚养费，导致社会抚养费上缴比例不足，进而导致返还的财政专项经费不足。计划生育资金的缺少给基层计划生育的开展带来了很到的负面影响，直接影响到计划生育政策的执行力度和效应。
