新媒体时代我国政府危机管理的创新与转型

　　第五章新媒体时代我国政府危机管理的创新与转型

　　任何社会都会遭受不同程度的灾难或危机，尤其是在现代社会转型过程中的风险更加巨大。这种冲击力极有可能会对国家的经济实力造成巨大的损害，也可能会阻碍社会的可持续发展，引起社会环境的恶化，甚至可能导致社会和政局的不稳定。

　　那么，一个有生命力、自愈力的社会是需要政府具备良好的政府危机管理能力。笔者通过描述、分析新媒体对我国政府危机管理模式所产生的客观影响以及研究国外新媒体时期的政府危机管理方式、策略，最终目的是想将我国已经进入了新媒体时代这一客观事实嵌入到现有的政府危机管理模式中来，考量我国在新时期政府危机管理的未来走向，以期提出有效的思路。为了实现我国政府危机管理的转型，就需要建立完善的危机管理机制，增强政府自身的危机管理系统建设。同时也要以多种方式整合社会资源来调动新媒体、非政府组织、公众的力量，这一步转型是值得我们深思与探讨的，也将成为长时期内政府实现执政为民、勤政爱民的重要途径。因此，对新媒体与政府在危机管理中的良性互动进行分析并研究政府怎样运用新媒体化解危机就具有很强的学术价值和重大的现实意义。

　　一、加快我国政府危机管理法律立法进程

　　完备的法律体系是整个社会良好运行的基础，也是关系到党能否依法治国、政府能否依法行政的关键一环。危机管理法律体系是一个国家现行的全部危机管理法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。那么，在我国政府危机管理模式已经逐步不适应现有的政治、社会发展条件下，加快推进危机管理相关立法进程就是实现我国政府危机管理模式转型的前提保障，是实现转型不可或缺的核心要素。

　　虽然自从进入快速发展的新时期以来，我国现在已经制定与颁布了一些应对危机的法律规范。如2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》，为各层级的政府进行危机管理提供原则性指导与法律政策依据，是最高法律地位的应急管理法律法规。但是，这一占据最高法律地位的应急管理法律的实施也并不能起到"万能油"的作用，还必须要根据现实条件的变化与时俱进，与政府危机管理相关配套的法律法规还应该持续不断地被制定、颁布。要达到从中央到地方都逐一重视、贯彻实施政府危机管理法律法规，才能为进一步推进我国政府危机管理模式转型的立法进程创造良好的制度基础。

　　显然，以美国、FI本等民主国家的政府危机管理的相关法律建设进程与实施现状为参照物，我们在相关法律制度、实施环节中还面临着法律条文K乏、法律体系不完善等趟她局面。无论是美国的《联邦应急计划》，还是FI本的《有事法制三法案》，都体现了两个国家从最高国家行政机构到地方行政机构对政府危机管理的重视程度，他们将这些模式都固定下来形成了维护国家、政府良好运转的法律保障。

　　相比而言，我国在政府危机管理的立法进程显得起步晚、发展慢的困境。因此我们必须要转变过去落后的法律体系建设落后的被动局面，以全方位、深层次的法律体系建设为中心，加快我国政府危机管理法律的立法历程。既要从中央层面制定、颁布一系列与《中华人民共和国突发事件应对法》相配套的权威法律法规，也要在遵从现有相关法律的范围内督促具有地方政府立法权的政府加快危机立法历程，明确危机状态下各级政府、其他社会群体在管理权限方面的权利和义务，以此规范政府、其他社会群体依法、合法进行危机管理。2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》就在立法之初遭受到了众多学者的争议，但后来也普遍为人民接受，这是因为立法必须最终着眼于当前最迫切的社会需求。早在十届全国人大立法过程中就有《紧急状态法》这一立法规划，但是2006年6月由国务院提交全国人大常委会审议的是《突发事件应对法》。对于二者的突然转变，国务院法制办公室委托的"紧急状态法立法研究项目"负责人于安解释说，"对于统一的应急立法，早期是进行《紧急状态法》的制定，其中包括极端形式的紧急状态和普通形式的应急管理。现在的《突发事件应对法》己经不再考虑紧急状态，而是集中规范普通的应急管理".

　　所谓的紧急状态是在宪法规定的国家民主决策体制的运行发生严重障碍的状态下，公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺所面临的社会状态，这种状态发生的几率很小。我国目前的突出问题是危机事件的频发，与紧急状态相比还有一定的差距，但是也会对国家、人民的利益造成严重损害，这一部分危机的法律需求最大。因此，从目前的现实需要和立法技术来看，优先制定各种危机应急法是切实可行的。这些危机应急法既适用于一般危机应急，又可以规定部分紧急状态条款，适用于紧急状态下的应急，具备现实可操作性。

　　总的来说，要将中央统一立法与地方分散立法两种重要模式结合起来。对于国家的长期发展而言，我国制定一部统一的《紧急状态法》也是有必要的，但是这种立法是要根植于现实需求，能够结合现实情况，对现实危机管理有指导意义。而且该法不应包括普通形式的应急管理，应专门对紧急状态的各事项作规定。在中央政府层面，结合国家各专项应急预案和国务院部门间已践行的相关立法经验，为政府危机管理在实际执行过程中更有效提供法律保障；在地方层面，也要根据各地的实际情况与处理相关事件的实践经验，根据不同情况下体现的危机状态制定适用于地方的危机管理应急法。

　　二、加大我国政府危机管理机制建设力度

　　（一）建立有效的危机管理机制

　　在危机管理中，政府拥有较多的社会资源，起着主导作用。作为社会管理的主体，政府有责任也有义务承担起危机所造成的严重后果。但是，如果从政府管理有效性这一层面來说，如何在"零损害"地恢复社会秩序、保障社会的稳定就需要建立有效的危机管理机制。这主要涉及到危机前、危机中、危机后三个层面的内容：

　　第一，危机前科学预警监测。危机预测预警是对即将可能发生的危机自动进行预测或预警。美国学者奥斯本、盖布勒曾提出一个观点，即一个有预见性的政府是预防而不是治疗。那么，为了在危机还没有发生的情境下发现预兆并预防危机的发生，需要建立危机预警机制。这套机制里既要有操作性强的危机预案，也要有强有力的危机预警信息网络。首先，危机应急预案在危机预警机制中必不可少，它包括制定目的、依据、使用范围，以及对危机事件的分类定级，还有在危机前后工作中涉及的组织体系、管理措施等方方面面的内容，这套预案务必要做到权威性大、实用性强，成为有力的执行依据，只有在满足这个前提下，才能对可能出现的危机进行信息捕捉、预测。其次，危机预警信息网络是强有力的监测手段。科学的监控设施是建立强大的预警信息网络的硬件基础，在设立危机预警信息网络中引入多种新媒体工具，充分利用其先进的数字化技术来监测潜在危机，打破传统僵化的监测手段，创新实时、动态获取危机信息的预警网络，实现危机预警常态化、円常化。这要求既要研究危机发生的规律，也要设立科学的预警指标体系，一定要做到科学地预警、监测危机信息。

　　第二，危机中及时公布信息。我国已经步入新媒体时代，危机事件的传播速度是惊人的，任何"堵"、"塞"、"捂"的方式都是行不通的。为了在危机爆发时稳定民心、维护自身名誉与形象，政府及时发布信息、公布进展等行为势在必行。大力推进危机信息公幵化是实现危机中及时公布信息的好方法，彰显政府的社会责任。

　　首先，必须要保证有效的危机报告制度。政府有关部门必须要在第一时间了解清楚事情真相的前提下才能给出真实的信息。政府对于任何危机报告都要秉持客观的态度，下级有责任向上级汇报进展，上级也有义务认真调查进度，最后的报告内容务必真实具体。其次，政府及时向公众阐明危机进展等信息。新媒体时代下，政府可以运用多种方式加强与公众的互动，如新闻发言人及时公布信息、互联网、手机等新媒体传递信息，既要做到坦诚相对，又要有效缓解公众的恐慌情绪。

　　第三，危机后妥善安置及恢复。这一个步骤处于危机发展的最后一个阶段，往往容易被忽视。事实上恰恰是这个阶段的工作直接关系整个危机管理的总体效果。

　　首先，政府要对整个危机处理过程进行科学评估。这是作为衡量政府危机管理能力的重要标准，也能为总结政府危机管理一系列过程与经验提供依据。科学评估需要建立完善的政府危机效能评估制度，只有在制度的保障与规范下，政府才能在执行过程中有操作的标准与标的。在此基础上还需要建立系统的评估体系，这是实现政府有效进行危机管理的标准，这套体系一定是要与政府在危机管理过程中的每一个执行过程结合，如处理速度、态度、与民众的沟通程度等等。其次，危机恢复过程中，政府规范统计分析数据与系统总结经验必不可少。统计分析工作是对危机发生前后的所有信息进行归纳式的总结，再从所有信息中提取对危机管理过程起关键性作用的要素进行分析，寻找不同要素之间的必然联系，建立一套规范的数据分析制度。即时在危机恢复后也不能放松警揭，因为危机随时都有可能会反弹，在数据分析的基础上巩固危机经验的成果，消除或减少危机所带来的消极影响，建立妥善的恢复机制。

　　（二）常设高效的危机处理机构

　　一个国家要进行有效的政府危机管理，除了拥有一套完善、系统的危机管理机制，还必须要有能够专门高效运作这一套机制的常设机构。这个机构必须确保能够在危机状态下及时处理问题，并且有能力将政府危机管理转向常态化趋势。

　　目前中国政府存在普遍缺乏常设的高效危机管理机构现象，这对于我国政府有效提升政府危机管理能力有阻碍作用，是中国实现政府危机管理模式转型的一大障碍。为了提升中国政府危机管理应对能力，必须加快建设科学的政府危机管理机构，要将常设的危机管理机构从虚化转换成务实。尤其是在面临新媒体踊跃出现，导致危机信息传播呈现速度快、领域广、效应深等多种特征，如果没有一个常设的危机处理机构正确处理，很可能会产生严重的影响。常设的危机管理机构的一个重要作用在于，改善各个层级政府之间在危机管理协作能力较弱、积极性不够的弊端，这与政府本身的行政特征有关。地方政府在面对政府危机时往往会出现"满报"、"请报"、"压报"等问题，等到危机事件已经失去控制而无法解决的时候才会向上级提请援助，这个过程中的最佳危机处理机会很有可能就已经错过了。

　　从笔者的角度来分析，中国政府建立高效的危机处理机构必须在满足当前新媒体高速发展的条件下进行的。无论是从机构自身的职能设置，还是从人员配备上，都必须要把新媒体这一要素所产生的影响放在该机构的考虑范围之内，只有这样才能建立一个适应当前新媒体环境发展特殊语境的高效危机管理机构。

　　第一，常设危机管理机构配备专业化。对于许多政府而言，由于缺乏专业化的危机管理机构，仅在危机信息通过被动反馈之后才能进一步做出决策，这种管理模式未免过于被动与僵化。高效的危机管理机构需要配备能够对危机事件进行一定题别、鉴定以及分析能力的工作人员。事实上，中国政府在危机事件爆发前后处理过程中，往往是根据行政层级的高低来进行任务分配的。通常表现为领导负责制，最高领导作为决策的制定、实施、执行者，尽管有很高的权力，但是并不是真正熟悉危机处理内容的行家里手，对于这些方面的技术、方法可能还存在一些认知上的匿乏。专业化不仅指工作人员配备上的专业化，还包括各种硬件设施的科技化。在新媒体发展势头迅猛的趋势下，政府也要加强对危机管理硬件基础设施的更新。美国在危机管理机构的硬件设施上配备了高科技的空中指挥通讯中心，这从资金到技术的投入力度上都给其危机管理模式给予了极大的支持。

　　第二，常设危机管理机构模式固定化。固定化，顾名思义，是由松散的状态固化下来。当前的中国政府在设立危机应对机构中的方式倾向于就地划分或临时组建指挥部。就地划分即当危机事件突发时，根据每个部门所管辖的范围来划分危机事件的管理权责，显然这种机制运行起来并不畅通，部门间的利益关系条块化，想要在危机突发的短时期内明确职责未免太过草率。如果在突发状况下临时组建了指挥部，也仅仅在面临危机时发挥临时作用，危机一旦反弹或回复，这种临时机构的作用就很小，始终是重复着传统的危机管理模式而己。当前有些政府虽然已经具备设立类似机构的条件，但是这种方式并未被推行下县、乡等基层政府，尤其是在经济并不发达的地区，这种配置更是少见。据笔者在麻城市市委办公室的实习观察，当地是将政府办总值班室与应急办合二为一，因此政府办总值班室在承担日常的行政机构职能的同时，还作为应急办机构来运转。对于行政末端的县乡级地方政府而言，这种现象是很普遍的。因此，政府有必要将高效的危机管理机构设置为其行政条线下的常设机构。

　　第三，常设危机管理机构功能广域化。常设的危机管理机构必须要承担上传下达、统筹协调、科学评估的作用。该机构既要负责最快速度地接收各个方面的信息，该阶段常设危机管理机构需要充当信息接收的"中转站";又要在接受信息后根据危机状况本身制定方案进行指挥与协调，理顺各部门、各机构之间各自为营的关系，这时该机构充当的角色就是统筹全局的"指挥部";同时还要对各级政府所进行的危机管理行为进行有效评估，并作为评价其政府管理能力的重要考量标准，将这套标准纳入到政府绩效考核中是非常重要的。这种对政府危机管理能力的评估实质上也为各级政府提升自我危机管理能力创造了驱动力，反过来这种驱动力又能够增强常设危机管理机构的凝聚力，可以在最短时间内汇聚所有有效资源，能对全国性或地方性的政府危机起到有效的控制甚至预防作用。类似于美国的联邦危机管理署，它的职责在于统一领导危机事务、协调危机管理，总揽危机前后事务。它在机构的隶属上是直接接受总统的领导，其机构行政长官被赋予很高的权力，以便于在危机发生第一时间内根据事态的走向作出合理、有效的决策。同时在行政事务中，它也可以配合各级地方政府顺利开展工作。这三种作用所形成的凝聚力就是常设的危机管理机构所具备的合力，它在整个政府危机管理的动态、系统化过程中必然会产生积极的影响。当然，如果要提升这个常设机构的效能，则必须依托除了政府之外的多方社会机构、组织的力量，将这些外在的力量转化为提升自我的正能量，这也是一个负责任的政府危机管理机构所必备的能力。

　　三、创建我国政府危机多元化治理模式

　　国外学者对于治理理论的研究颇为深远。联合国全球治理委员会曾公开发表了一份研究报告--《我们的全球伙伴关系》。报告里这样阐述治理：治理集合了多种类型的机构与个人共同管理事务的方式；从动态过程来看，它寻求多种表面上看起来有冲突的利益达成协作关系最终实现平衡；从规则上而言，它既有法律法规等强制性规则，也有非制度安排的普适性原则。它认为治理是在这些动态冲突中寻求一个可以实现多赢的互动机制，是良性博弈的平衡，目的是寻求最大力度的公共利益。因此，治理是在对政府、市民社会与市场的反思及政府改革的浪潮中产生的，它强调多个主体要素之间的合作，探索以整合多种力量和资源达到"善治"的社会体制。这一理论最幵始是由我国学者俞可平教授从西方著作翻译而来，一经传播广泛受到国内学者们的高度关注。

　　协同治理是政府危机多元化治理模式的归属地。协同学的研究起源于一位物理学教授赫尔曼？哈肯所创立的一门学科。顾名思义，协同学就是专门研究协同与合作关系的学科。现代协同学学者认为，任何具有幵放性的系统有着固定的变化规律。

　　一旦面临一个临界点，系统就会由无序走向有序。这种规律会受到系统与系统之间的影响，这种规律受到影响的过程即为协同。因此，协同对整个系统的稳定性是有促进作用的，是影响质变与量变转化的重要因素，是辨证式的理论。马克思说过，协作所产生的新力量与个体的力量的机械式总和有天壤之别。把这句话放到危机协同治理中，加上各种治理主体自身所带来的社会性、技术性、知识性资源，能够最终实现"整体大于部分之和"的总体效应。可以看到，多元化的治理主体所产生的治理效果是会产生惊人的效应的，而政府单纯的管理效果与这种效应相比是无法相比的。因此，危机协同治理是政府实现多元化危机治理的理想范式。

　　在笔者看来，要想实现多元化的政府危机治理模式，就必须在运用政府力量的同时，最大限度地整合多各种有效的社会资源来参与危机事件的预防、处理、善后。

　　即最终建立一种贯穿于整个危机动态发展过程中的危机协同治理机制。在新媒体发展势头迅猛的现代社会，这一机制既需要多种独立主体如政府、非政府组织、个人等共同参与，也需要以互联网为代表的新媒体的技术支持。因此，危机协同治理机制的内涵可以分解为以下几个层面：第一，权威来源自愿性。之所以强调自愿原则，这是因为到达治理这一状态的过程必然是水到渠成的，并不是依靠传统的威权效应，是需要多方主体不断进行讨论、协商、合作的最佳状态，这才能为危机协同治理带来有效的治理能力。第二，主体权威多元化。这是相对于公权的绝对权威性而言的。正是由于治理主体的多元化，传统的一方独大现象在治理体系中并不能实现，要想实现有效的治理，就必须平衡各方权力，每一个主体在危机治理过程中都可以拥有发言权、表决权，决策权则是最后形成的合力所带来的权力。第三，公共利益最大化。这是形成整个危机协同治理机制的最终归宿。只有以公共利益最大化作为唯一标准，才能实现危机协同治理的有效性。危机协同治理机制就是为了预防、消解危机而形成的强大机制，只有在不断维护与增进公共利益的最大化才能实现危机协同治理。