转型期构建我国弱势群体利益表达机制的有效路径

　　第 5 章 转型期构建我国弱势群体利益表达机制的有效路径

　　处在社会转型期的大背景下，弱势群体利益表达机制失效是在所难免的，可是这种失效必须控制在一定程度内，否则就会导致社会群体间利益表达失衡，利益分配不均，造成阶层固化、社会断裂，甚至危及到政治的稳定。立足我国的基本国情，建立健全弱势群体利益表达机制，实现群体间利益表达机制均衡发展，则需要通过转变党和政府对弱势群体利益表达的认识，提高弱势群体利益表达的能力，深化体制改革，畅通体制内弱势群体利益表达渠道，搭建政府与弱势群体互动平台，提高弱势群体利益表达的组织化水平。

　　5.1 构建弱势群体利益表达机制的基本原则

　　5.1.1 发挥党和政府在弱势群体利益表达中的主导作用

　　政府在协调各方利益、化解社会矛盾方面担负着重要职责。当前弱势群体在经济收入、政治地位上存在弱势，严重影响自身对利益诉求的表达，因此，在实现弱势群体利益表达的过程中政府必须发挥主导作用。首先，党和政府在公共政策制定过程中更应该充分考虑弱势群体的意见与建议，倾听弱势群体的呼声，采纳弱势群体的利益诉求，增强公共政策的公共性。

　　党和政府必通过畅通体制内弱势群体利益表达的渠道，保障弱势群体的声音能传递上去，促使弱势群体利用体制内渠道表达利益诉求。其次，政府要保持自身的公正性与超然性，切实加强保障与改善民生，加强公共产品与公共服务的有效供给，妥善解决人民群众最关心、最迫切、最直接的民生问题。再次，政府在利益分配过程中重点向弱势群体倾斜，缩小城乡差距、区域差距，提高弱势群体经济收入，使改革的红利惠及广大弱势群体。由于弱势群体利益表达能力的弱化，党员干部应深入贯彻落实群众路线活动，主动联系群众，尤其是弱势群体，深入实地体察弱势群体生活状况，更要有"衙斋卧听萧萧竹，疑是民间疾苦声"的境界，倾听弱势群体的利益诉求，积极主动的帮助弱势群体维护自身利益，提高弱势群体在利益博弈中的声音，引导群体间利益表达机制的实现均衡发展。

　　5.1.2 实现社会群体间均衡话语权而非均等话语权

　　我国作为一个发展中国家，正处于社会转型期，政治民主化程度不高，体制机制不健全，贫富差距不断拉大，在体制内很难实现社会群体间均衡话语权，这也是每个发展中国家都面临的社会问题，即使某些发达国家也存在群体间话语权不均衡的状况。社会群体话语权背后与之相关的是群体对社会资源的掌握情况，具有较高经济收入、政治地位，处于良好社会环境中的群体必然掌握更大的话语权，对于那些各方面处于弱势甚至于被排斥在体制外、被边缘化的为生存而奔波的弱势群体话语权自然就弱，他们影响政府公共政策的能力更是微乎其微。根据世界财富分配的"二八定律",一般 20%的人口掌握 80%的财富，80%的人口掌握 20%财富。由此可见，20%的人口往往掌握绝大部分话语权，其他大部分人拥有较小的话语权。构建社会群体间均衡的话语权，必选理性面对群体间话语权的差异，均衡化不等于均等化。与话语权大小最相关的是群体掌握社会资源的多寡，不是根据群体间人口数量的多数来决定。

　　在计划经济时代，社会群体分化不明显，集体利益呈铁板一块，群体间话语分歧较小。可是当今时代，利益分殊明显，社会群体间话语权的差距扩大。话语权差距过大的底线应该是弱势群体有畅通的利益表达渠道，及时疏导民怨，维护弱势群体的自身利益，不致于引起社会冲突，上线是强势群体保持自己应得的利益，减少群体间的张力，防止阶层排斥、社会断裂。

　　5.1.3 实现代替性利益表达与主动性利益表达相结合

　　中国传统政治文化中有一种官员"为民做主"、"为民请命"情结，不但官员习惯于"为民主做主"替代人民表达利益诉求，而且老百姓对官员为自己做主、代替自己表达利益也是习以为常。可是从政府性质来说，政府一方面具有公共性，以超然的地位行使公共权力，试图保持公共权力的公共性，实现对社会价值的权威性分配；另一方面政府也具有"自利性",受到利益的驱使，为实现部门利益或个人利益置公共利益于不顾。公众的自身利益在不同群体、不同时期都具有各自特点，由政府来代替公众进行表达难免打上政府自身价值的烙印。

　　在社会转型期，弱势群体更加关注住房、医疗、子女教育、就业等与自身利益息息相关的民生问题，利益诉求表现的更为个性化、多元化。政府部门受财政、部门职能等限制，不可能完全代替弱势群体利益表达，必须让弱势群体自己主动表达。党和政府应该从代替弱势群体利益表达的计划经济体制思维中走出来，不是阻止弱势群体表达利益诉求，而是组织、引导弱势群体主动表达。从根本上说，利益表达不具有替代性，弱势群体将利益表达完全寄托于公共权力部门的"代替性表达"是不足以维护自身利益的，要以主动性利益表达为主、代替性利益表达为辅，实现主动性利益表达与代替性利益表达相结合才是最好选择。

　　5.2 转型期构建我国弱势群体利益表达机制的有效路径

　　5.2.1 转变党和政府对弱势群体利益表达的认识

　　我国宪法明确指出，我国公民具有建议权和批评权。党的十八报告中也提出，坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。认识是行为的先导，可是反观当下，有些领导干部对弱势群体利益表达行为仍然十分警惕，他们忽略了两个方面：一是利益表达权是包括弱势群体在内的所有公民的一项基本权利，不是弱势群体"闹事";二是在长期群众路线指引下和计划经济思维惯性下，党和政府有意无意的代替了民众利益表达，特别是弱势群体利益表达，导致弱势群体整体失声。正如 2013 年 4 月凤凰古城收费事件，起因就是凤凰地方政府错位代替人民作出凤凰古城收费的决定，严重影响凤凰古城居民日常生活，游客减少、经济收入下滑，当地居民与游客反对而酿成了群体性事件。从当前爆发的群体性事件中可以看出，群体性事件的发生本身也是弱势群体一种不合理的利益表达行为，这种利益表达本身是维护自身的利益，并非针对政治体制和社会制度。况且，社会主义和谐社会本身不是一个没有矛盾的社会，而是一个通过体制机制的创新，不断化解消除矛盾和冲突的社会。根据科塞的观点，社会矛盾与冲突分为两类，一是"非现实性冲突",它们是没有明确指向，带有政治取向、价值观的冲突，会对当前政治体制造成严重冲击；二是"现实性冲突",它们是有明确利益诉求，解决好利益诉求不但能化解矛盾与冲突，而且对社会整合还有促作用。弱势群体的利益表达都是有具体的利益诉求指向，属于"现实性冲突",不能当作敌我矛盾去处理。

　　弱势群体不合理的利益表达行为源于体制内利益表达渠道不畅通，这需要在体制内加强引导，用"疏"而不是用"堵".不可否认的是，弱势群体体制外利益表达行为对当前社会秩序造成一定冲击，影响了社会稳定，对经济发展与社会稳定构成威胁。因此，地方政府在"稳定压倒一切"的政治高压下将弱势群体的利益表达行为当作社会维稳的对象，混淆了弱势群体维权与社会维稳的关系。弱势群体体制外利益表达实质上是弱势群体的维权行为，维权是社会维稳的前提。当前地方政府在"一票否决"的压力下对社会维稳不堪重负，对弱势群体利益表达进行压制，出现了为了维稳而维稳的现象。其实，社会维稳不是目的，维稳的最终目的是保护民众的权益不受侵害，地方政府采用"花钱买平安"的维稳方式而不去畅通弱势群体利益表达的渠道，不从根本上保护弱势群体的基本权益，这样取得的维稳结果也是暂时的、不稳定的，一旦出现导火索事件，矛盾随时可能被激化，冲突可能进一步扩大。总之，建立健全弱势群体利益表达机制，党和政府必须从思想认识上对弱势群体利益表达有更深刻、更全面的转变，只有坚持以人为本的指导思想，坚持"弱势群体无小事"的工作理念，倾听弱势群体呼声，保障弱势群体利益表达的权利，才能完善弱势群体利益表达机制。

　　5.2.2 努力提高弱势群体的利益表达能力

　　利益表达能力是实现自身利益的逻辑起点和现实基础。在多元化的社会中，社会群体的利益表达能力各不相同，进而影响到实现自身利益的能力。社会转型期又是社会矛盾多发期，社会各阶层、各群体都要求表达自己的利益诉求，从而出现"民意拥挤".在阿尔蒙德看来，在贫富悬殊过大的社会中，利益表达渠道往往被富人掌握，弱势群体在"民意拥挤"中容易受到排挤，无奈之下选择沉默。弱势群体选择沉默与弱势群体自身利益表达能力低下有直接关系，而利益表达能力低主要源于两个面：一是经济收入低，无力支撑成本耗费较大的利益表达行为；二是受教育水平低，文化素质不高，对利益表达缺乏技术上的强有力支持。因此，破解弱势群体利益表达能力低下的瓶颈根本上是既要把国家财富的蛋糕做大，又要分好，提高弱势群体经济收入，缩小贫富差距，促进教育资源分配的均等化，提高弱势群体受教育水平与文化素质。

　　第一，深化收入分配制度改革，提高弱势群体的经济收入。深化收入分配制度改革，缩小收入差距，防止贫富差距过大，让发展成果惠及每一个人尤其是弱势群体，有利于推动社会公平与和谐社会的建设。首先，要建立健全促进农民收入增长的长效机制。面对严峻的"三农"问题，要坚持工业反哺农业、城市支持农村的方针政策，推动城乡一体化发展，特别是加快新型城镇化进程，既要追求城镇化发展的速度，又要注重城镇化发展的质量，不能只要土地的城镇化不要人口的城镇化，保护失地农民的利益。提高贫困农民收入，还要加大惠农富农政策力度，加大扶贫开发投入，保护农产品价格，做好农业补贴等。其次，保护农民工的合法权益，减少拖欠农民工工资的现象的发生，协调劳资关系。再次，积极推动城镇职工再就业，加大职业技能培训，积极推进第三产业发展，增加就业岗位，多渠道增加城镇贫困居民财产性收入。

　　第二，实现教育资源分配均衡化，提高弱势群体文化素质。弱势群体受教育水平低直接影响到弱势群体利益表达的能力。当前弱势群体受教育水平低，农民工子女上学难、上学贵现象的根源在于教育资源分配不均衡。在教育发展过程中必须加大对农村、偏远、贫困地区教育的财政支持力度，缩小城乡、区域教育差距，切实提高农村地区、中西部地区教育水平，着力解决农民工子女上学问题，防止弱势群体子女"输在教育起跑线上",避免出现因为教育问题而造成代际效应。

　　5.2.3 重点提升弱势群体利益表达组织化程度

　　塞缪尔·P·亨廷顿认为，"组织是通向政治权力之路，也是稳定的基础，因而也是政治自由的前提。"[40]

　　利益表达的组织化程度直接关系到公民利益表达的效果及公民政治参与的效率，也体现了现代公民社会与市场经济的发育程度，代表着现代民主政治的成熟状况。针对转型期弱势群体利益表达组织化程度低的状况，要加快推进公民社会建设，促进 NGO 不断发展，提高弱势群体利益表达的组织化程度。

　　公民社会的发展状况取决于国家与社会的关系，而在探讨国家与社会关系方面主要存在两种理论：市民社会理论与法团主义理论。市民社会理论强调的是国家、市场与市民社会是三足鼎立的格局，社会与国家是二元的，社会拥有独立于国家控制的力量，最主要的特征就是社会中存在大量独立于国家控制之外的社会组织。而部分学者认为，法团主义理论更适合中国国情。根据社会与国家力量的对比，法团主义分为"国家法团主义"与"社会法团主义",前者强调国家自上而下的对利益集团的控制，后者强调利益集团自下而上的参与。[41]

　　法团主义强调"铁板一块"的国家利益，忽视了国家内部利益的分化，体现了 NGO 在政府关系中的弱势地位。当前中国 NGO 大量涌现，市民社会逐步形成，可是在国家与社会关系中，国家无可争议的处于主导地位。因此，推动公民社会的发展必须营造公民社会的良好制度环境，推动 NGO 的快速发展，特别是提高弱势群体组织化程度。促进公民社会的发展，必须转变党和政府对 NGO 认识，切实解决 NGO 发展过程中宏观上鼓励、微观上约束问题，改革双重管理与分级登记管理体制，解决社会组织发展的资金问题。

　　对于转型期的贫困农民及农民工来说，要提高利益表达的组织化程度关键是稳妥推进农民组织发展。农民包含农民工在内作为弱势群体的大部分，人数众多但是缺乏有效地组织，个体的利益表达分散、效能低下，往往成为利益分化格局中最大的牺牲者。因此，提高农民组织化程度必须立足当前的国情，一是推动村民自治组织的发展，二是建立健全农民经济合作组织。村民自治组织是村民自我管理、自我服务、自我教育的自治性组织，可是在实际运作中成为乡镇政府的延伸机构，在利益代表方面成为乡镇政府的代言人而非村民的代言人，行政化色彩浓厚。促进村民自治组织的发展就必须加快基层民主建设，充分发挥自治组织的利益表达功能，弱化自治组织的行政色彩。农民经济合作组织作为维护农民经济利益的重要组织，在农民利益表达过程中扮演者重要的作用。当前，要加快建立农民工维权组织，提高农民工利益表达的组织化程度，保障农民工合法权益不受侵害。

　　我国工会职能有待进一步加强。工会是维护企业职工利益的组织，可是随着市场经济的发展，很多私营企业、外资企业中工会职能弱化甚至丧失，职工在劳资关系中往往处于弱势，一旦权益受到侵害，便缺乏有效的组织为其维权。因此，不断完善职工代表大会制度，提高职工利益表达的组织化程度，让工会能够代表工人传递呼声，维护职工的切身利益。

　　5.2.4 拓宽并畅通弱势群体制度内利益表达渠道

　　就利益表达而言，利益表达的效果并不取决于利益表达渠道的多寡，而是取决于利益表达渠道畅通的有效程度，即便只有一条畅通的渠道，利益诉求也会有效的传递给决策中枢，不至于整个社会群体"失声".当前，我国弱势群体制度内利益表达的渠道众多，但是每一条渠道中间都有若干环节，畅通程度不高，大部分利益诉求在中间环节中被过滤掉，声音逐级削弱。"制度内利益表达渠道不畅通，直接衍生出大量的非制度化甚至是非法的利益表达行为。"[42]

　　近几年，社会群体性事件数量激增，直接影响到社会的和谐与稳定，而群体性事件实际上是弱势群体非制度化利益表达演变成的非法利益表达行为，其根源在于弱势群体制度内利益表达渠道受阻，被迫采取体制外甚至非法的方式维护自己的正当利益。因此，现阶段畅通弱势群体制度内利益表达渠道应该从以下几方面着手：

　　一是完善人大、政协的民意代表制度。人民代表大会是我国的权力机关，是公共政策的制定者，是各个社会群体重要的利益表达渠道。然而，当前人民代表大会不能有效代表广大弱势群体的利益诉求。改变这种情况，首先要实现人大代表候选人的多元化，减少候选人组织推荐，增加层层选举；其次增强代表的代表性，基于当前人大代表精英化、兼职化，一些代表对弱势群体问题关注度不高的问题，必须改革现有的人大代表选举制度，提升贫困农民、农民工、城市贫困职工在人大代表选举中的占有比例，增大利益表达的密度与力量，实现人大代表数量与社会群体总数量占比相均衡；再次要加大对代表的监督与制约力度，实行人大表达专职化，对人大代表日常调研工作量化考核，人大代表要向选区选民定期述职，对于不能代表该选区选民利益的代表，选民有权通过程序罢免。当前利益格局不断调整，新的社会阶层不断出现，政协必须将各社会群体吸纳进来，提高政协的代表性、包容性。政治协商会议上根据协商民主的原则实现各利益团体充分的利益表达与协调，改变现在政协会议成为社会名流会议、缺乏弱势群体代表的状况。

　　二是健全听证会制度。听证制度是政府与公众沟通的桥梁纽带，也是弱势群体利益表达的重要渠道。政府在制定重大公共政策或是涉及群众具体利益的政策时，不仅要了解公众需求，告知政策的目的，而且必须在听证制度框架内选取具有代表性的公众，通过协商民主的形式达成利益的平衡。健全听证制度，首先是保证听证过程有各方利益代表，特别是增加弱势群体利益表达；其次在听证过程中实现各方代表充分交流、对话，避免话语权失衡；再次要建立听证表决制度，避免听证会成为程序上的民主，杜绝暗箱操作的现象发生；最后健全听证问责机制，避免听证走样、走过场，确保听证制度成为弱势群体利益表达渠道之一。

　　三是改革与完善信访制度。信访制度是弱势群体表达利益诉求，监督公共权力，寻求权利救济的重要渠道。针对当前信访制度的存在的问题，可以从以下几方面进行完善：第一，增强信访部门解决问题的能力。当前信访部门的职责只是听取问题、向有关部门反映问题，并无解决能力。通过合理划分信访职能界限，提高信访部门解决问题与监督执行的能力。第二，创新信访工作机制。当前"干部不下访，群众就上访；干部不出门，群众就堵门"的现象突出，信访部门要变被动接访为主动下访，变事后处置为事前防范。如今，在巨大的维稳压力下，信访部门要正确处理好维稳与弱势群体维权的关系，不能将上访等同于不稳定，要切实从根本上解决弱势群体利益诉求，将信访机构变为弱势群体表达利益诉求的畅通渠道。

　　5.2.5 完善政府对弱势群体利益表达的回应体系

　　"回应"是指对某种行为、需求的反应与回馈。政府对弱势群体回应的实质就是回应弱势群体的利益诉求。在公共事务处理中以保障弱势群体合法权益为导向，也是回应型政府的基本要求之一。善治理论强调公共部门及其工作人员要对民众的要求做出积极回应。"政策对社会需求的回应是一个国家或政治系统维持自己的生存稳定和发展的基本功能。"[43]

　　可以说，政治系统对弱势群体需求的积极回应是保证和谐稳定的前提。然而，在我国政治系统中对不同群体利益回应明显不均衡，表现为：政策"内输入"胜于政策"外输入",政府强势部门利益表达效能高于弱势部门利益表达效能，社会强势群体利益表达效果远好于弱势群体利益表达效果。强势群体的利益表达能得到政府较高的回应，诉求会及时反映到政策中，弱势群体的利益表达存在着明显的回应不足问题。因此，必须在思想观念上增强政府对弱势群体利益表达的回应意识，提高回应质量，通过体制机制创新解决政府回应问题，并且在技术上搭建更多政府与弱势群体互动交流的平台。

　　思想上提高政府对弱势群体诉求回应的意识。建设服务型政府已经成为我国政府职能转变和深化行政管理体制改革的目标，而服务型政府治理模式下，政府与民众不是管治与被管治的关系，而是服务与被服务的关系。面对弱势群体的利益表达，政府在回应过程中呈现出明显的"体制性迟钝".当弱势群体利益表达触及到政治体系合法性的时候，政府回应表现出很强的原则性，其治理措施具有刚性。当弱势群体利益表达未触及到政治系统合法性的时候，政府回应具有很大的权变性，其治理措施具有策略性。总体来说，弱势群体利益表达在前，政府回应在后，且回应速度低、质量差，政府对待弱势群体的利益表达应该积极回应，真正做到想群众利益无小事，切实解决弱势群体的民生问题。

　　加强体制机制创新，着力解决对弱势群体诉求回应程度低问题。政府对弱势群体诉求回应程度低主要源于体制机制障碍。从权力的现实本源看，官员的权力与合法地位更多的是源于上级领导部门授予，而不是来源于辖区民众赋予，这种政治设计导致官员只对上负责，不对下负责，其结果就是官员对民众的诉求回应程度低，尤其是对弱势群体更是不负责任。要提高政府对弱势群体利益表达的回应程度，必须在制度完善上下功夫。第一，加大基层领导干部的直选范围。目前部分乡镇推动领导"公推直选","公推直选"的目的就是让基层干部权力来源于人民，对人民负责，而不是形成"唯上不唯下"不良作风。第二，干部考核要实现体制内考核与社会考核相结合。当前干部考核主要是集中于上级部门以"唯 GDP 论"的考核方式，缺乏对辖区民众意见的参考。改革当前干部考核机制，增强对社会管理与公共服务职能的考核比重，结合社会民众对干部的评价。第三，建立健全政府回应的相关规定制度，对责任人、事件、地点等作出明确的规定。

　　技术上搭建政府与弱势群体的互动平台。现代信息技术的发展、网络的普及为提高政府回应效率提供了技术支撑。弱势群体可以通过网络等新兴媒体表达利益诉求。政府应该加强门户网站建设，让政府网站成为政务公开与弱势群体利益表达的重要渠道。另外，重视网络论坛与虚拟社区的建设。目前针对暴力拆迁、非法征地、拖欠农民工工资等事件都是首先在网络上被曝光，进而引起社会公众的广泛关注。可以说，弱势群体或其利益代言人通过网络表达利益诉求形成对社会舆论影响政策，网络已经成为新的互动平台。同时还要开通弱势群体热线，目前很对省市开设市长热线、市长信箱、12345 政府热线电话等，就是在开拓弱势群体表达利益诉求的渠道，切实解决一些弱势群体最关心、最直接、最现实的民生问题的重要举措。