我国公共管理实施“三规合一”的探讨序论

　　一、序论

　　(一)研究背景

　　选题的意义

　　规划,尤其空间规划是研究解决“发展”和“保护”这一矛盾问题的重要突破口。我国目前在空间规划体系中,国民经济和社会发展规划(以下简称“发展规划”)、城市总体规划(以下简称“城市规划”)和土地利用总体规划(以下简称“土地规划”)之间衔接不够紧密的问题日渐突出。在同一个城市空间范围内不同政府部门都有其各自规划引导和控制的职责和要求,但由于彼此之间协调机制缺乏,导致土地资源开发管理的无序现象日益严重,城市建设的行政成本不断攀升。规划之间的矛盾冲突使得规划难以有效执行和实施,在某种程度上极大地影响了经济社会的健康发展。深入研究,不难发现“三规”在工作目标、技术标准和运作机制等方面存在的交叉、矛盾是主要原因。每个城市都具有其完整独立的空间属性,同一空间理应统一规划,这是城市协调发展的需要,也是“三规合一”改革实践的意义所在。

　　本论文着力从理论和实践两方面来解决规划冲突导致的管理失效问题,在考察各方学者的争鸣和探讨,及目前国内部分城市幵展的“多规合一”实践的基础上,分析了规划融合在实践中的难点及其原因,提出了以规划融合为导向的“三规合一”改革实践路径,希望对提升政府公共管理水平,更加合理高效的发挥规划手段在经济社会宏观管理中的作用提供有益的帮助。

　　基本概念

　　国民经济和社会发展规划。国民经济和社会发展规划是一定空间范围内经济社会发展的纲领性文件,是统筹考虑经济发展、科技进步、社会公共服务和城市建设的全面部署和安排,主要包括经济社会发展的方针政策、目标任务、具体项目等,是具有战略意义的指导性规划。

　　城市总体规划。城市总体规划是为明确城市的规模和发展方向,实现城市发展目标,合理划分城市功能布局的综合部署和具体安排,是对当地的自然环境、资源禀赋、产业特色和人文历史风貌的整体反映。(3)土地利用总体规划。土地利用总体规划是根据经济社会发展需要对一定区域内的土地资源合理利用和高效管理的综合性的文件规定,是国家对土地用途实行集中管制的基础性文件。

　　三规合一。三规合一是综合统筹发展规划、城市规划、土地规划中涉及城市空间的具体安排,强调以信息化等技术手段消弹三规编制过程中的技术性差异,实现规划之间协调运行的工作机制。

　　三规合一并不是简单的将三个规划整合为一个规划,而是强调空间资源的唯一性,三规合一的目的是通过三个规划的协调衔接和统一安排促进城市空间的更高效利用。

　　(二)研究现状

　　国外现状概述。。

　　西方发达国家的规划制定与管理体制与国内区别较大,其国土规划、城市规划、土地利用规划、区域发展规划等基本合一,共同隶属于同一空间规划体系仅在规划层次上略有不同。普遍来看,国外规划编制管理过程中理念统一、分工明确、协调机制健全。规划对土地使用的约束也是置于整个国民经济和资源环境中加以考量,因此基本不存在“规划融合”的问题,但国外规划管理空间规划体系合理、相关法律法规制度完善、公众参与度高以及对规划实施过程的重视都是值得我们借鉴和学习的。

　　规划体系完整。在规划编制的技术方面,西方发达国家大多已经形成了从宏观战略到操作层面、从总体到局部一整套的空间规划体系。其中的杰出代表是日本和德国。

　　日本的空间体系规划由四种各有侧重的规划组成,分别是国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和城市规划。国土综合规划是综合战略规划,主要是在国家经济发展计划和公共投资计划的指导下,通过有计划的开发在保护国土资源的前提下,有效利用有限资源来发展产业合理布局,达到促进社会发展民众受益的目的。国土利用规划则是一种纲领性的规划,更侧重于土地资源利用和保护,主要内容是综合制定国土利用的方针政策、数量指标和实施措施。土地利用基本规划是在前两者指导下的具体操作规范,明确确定了城市、农地、林地、自然保护区等不同区域,并针对不同区域制定了土地利用制度。不同区域分别有针对性的再制定土地利用详细规划,城市区域内制定的规划就是城市规划。日本的完整规划体系有效地利用了土地资源,加快了城市化进程,合理布局产业结构,缩小了不同地区之间的发展差距。

　　德国空间规划体系根据中央至地方的各级行政区划来编制相应的综合战略性规划,有联邦、州、地区、市(县)四级。下一级别规划不得与上一级别规划相抵触,且在规划的具体内容上也各有侧重。联邦制定的规划是“联邦国土整治纲要”,州制定的规划是“州国土整治纲要”或“发展纲要”、“发展规划”;地区制定的规划是“区域规划”、“区域国土整治规划”或“区域国土整治纲要”;市1针对的问题各异,规划之间分工也各有不同。

　　规划法制较为完善。法制化道路是规划编制与管理的最终方向。目前西方发达国家基本已经建立了较为完善的规划法制体系。

　　加拿大是国外规划法律法规较为健全的代表国家之一。加拿大基本每个省份都有规划法律法规。这些法律法规明确指出规划是地方政府管理公共事务的一项重要职能,更明确的界定了土地利用开发所要达到的目标,为地方政府规划的编制与实施提供了依据。在不列颠哥伦比亚和魁北克两省更是还有农地保护法。在加拿大,大多数省份都有文化保护和遗迹保护法,所有的省均有环境保护法。这些法规为如何充分发挥规划在促进经济社会发展过程中的作用给出了原则和指导。加拿大的市级总体规划是经由市政府制定并通过省政府批准的,目的就是为了更加科学的管理使用城市的土地和资源,以帮助城市明确自身的发展目标并帮助其制定实现这些目标的具体措施。虽然市级总体规划方案本身不是法律法规但对城市的发展和日常管理仍起着指导作用,因此,所有法律法规必须与它保持一致。

　　英国的规划法律法规也较为健全,英国政府通过完善土地法规体系来指导土地规划编制,再利用土地规划来对土地利用进行管理。就目前来看,英国在土地利用方面的法律法规有《1987年土地利用分类令》和《1990年城乡规划法》等。

　　英国的城市土地规划体系由立法系统和执法系统两部分构成。其立法系统主要负责制定城市规划法案和编制具有法律效力的幵发规划,而执法系统则负责通过签发许可证来控制各地区的土地开发和使用情况。

　　公众参与程度较高。规划的制定与实施属于政府公共管理的职责范围但同时规划方案的形成也必须得到社会公众的认同和许可。因此公众参与在西方国家是规划编制和实施过程中必不可少的。

　　在美国,公众参与规划的制定具有充分的法律依据。法律明确规定政府管理部门在将规划付诸实施之前必须举行公众意见听取会,在充分考虑公众意见的基础上对规划进行修改和表决,表决通过方可实施。

　　在德国,土地利用规划必须经过公众讨论修改后方能最终通过。为了避免部门之间的规划和技术冲突,要求各相关政府职能部门和社会组织都要参与规划的讨论和审议。在规划制定过程中,联邦政府、非政府组织、规划所涉及社团与个人都需充分参与规划决策。

　　在英国,法律明确规定规划的整个编制过程中,必须有三个月的公众参与阶段。所有不同类型的土地开发规划编制过程中几乎都明确了法定的公众参与程序。公共参与的形式主要有公众评议、公众审查等。有效的公众参与和民主监督给土地规划法规体系加以有效地约束,通过民主参与政策制定在立法系统中起作用,通过“规划起诉”和强化监督在执法系统中起作用。

　　规划实施管理制度较为健全。规划必须通过严格的实施管理来加以执行。

　　英国在规划实施管理的制度方面较为先进,英国制定了完善的规划许可程序,取得规划许可证是所有土地开发利用活动的必经环节。规划一旦审议通过执行起来异常严格。

　　日本在土地利用规划的实施管理方面也格外重视,其突出特点表现为两个方面,一是土地法规的要求细致,对国土开发的各个环节都做出了详细的规定,并且这些法律条文的内容也会随着不同时期的需求而做出相应调整;二是日本政府多釆用市场手段来引导各类经济活动主体按照政府制定的土地规划行事,比如制定优惠的贷款、税收政策等。

　　国内研究概况

　　改革开放以来,随着我国城市化进程的加快,空间规划的中长期战略指导作用日益受到各部门重视,相关规划的编制技术和实施管理水平都有了较大幅度的提升,但鉴于目前我国空间规划由各部门分头负责的行政体制,规划在制定和实施管理中的不和谐之处日益增多,如何更好的协调与融合各种规划,充分发挥不同规划的合力,是近年来学术研究和实践操作领域都一直非常关注的问题。

　　两规协调研究。目前我国的规划主要有国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等。两规协调一般指在这些规划中的任意两者之间幵展的协调研究,例如城市总体规划与土地利用总体规划、主体功能区规划与土地利用总体规划、环境保护规划与生态保护规划等。长期以来,有关“两规”协调的各种研究多聚焦于城市规划与土地规划之间。国内有关土地规划与城市规划的协调研究由来已久,从1996年开始,国内部分学者就开始了相关学术问题的探讨。学术界首先关注到“两规”之间的差异和关系,吕维娟和萧昌东进行了相关研究和探讨,随后朱才斌等对如何实现“两规”的协调进行了深入讨论,并提出了针对性的措施。与此同时,付重林、曹荣林等更是将研究的着眼点深入到“两规”不协调的内在原因,尝试提出了“两规”协调的新办法。

　　随着上一轮土地利用总体规划编制的启动,规划的协调研究面临着新的形势和问题,国内许多学者都对“两规”的协调提出了新的见解,吕维娟等从土地规、划的特点着手,分析了土地规化对城市建设的启示;陈银蓉等则从人口基数的选取及统一建设用地规模目标等方面入手,寻求“两规”协调的出路;陈常优等认为“二规”的协调应主要围绕城镇规模、人口规模、用地指标、建设规划项目和基本农田的范围划定等方面幵展气总体来看,这些针对“两规”协调的研究尽管都已经涉及到了 “两规”协调的内容,但更多的还是侧重于从“两规”不协调的现象到原因和协调途径到措施两方面来考虑,对于需要协调内容方面的研究还没有形成完整的体系。在后续的研究中,尹向东首先探究了 “两规”需要协调的内容,并主张从规划的内容和技术层面探讨促进“两规”实现动态协调的方法。胡俊等则分析了 “两规”之间的异同,主张从制度、技术、实践等多个方面共同探索实现“两规”相协调的方法与途径气三规合一研究。三规合一是近些年来规划协调研究的主流,“三规”间的协调研究主要集中于发展规划、城市规划与土地规划之间。目前,普遍认为三规合一是解决这三个规划之间内容重叠、相互抵触和指导混乱等问题的有效途径。

　　学术界和有关管理部门在理论和技术层面进行了广泛的探讨,还在部分地区开展试点实践,但总体来看,各地的三规合一工作进展缓慢,实践效果并不理想。郭耀武等认为地方政府部门间的权益博弈是“三规”难以协调的重要原因,最终导致了 “三规”难以融合。

　　对于“三规”能否实现融合各方的争鸣仍未停止,有的学者从城市规划的角度出发,认为田园城市理论和区位理对发展、土地和城市的相互关系的分析为“三规合一”的实践提供了理论支撑。2008年颁布的《城乡规划法》第5条明确规定:城市总体规划等的编制应当与国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接。此后,各领域学者大多从技术方面着手,探究“三规协调”或“三规合一”的实践路径,王唯山认为城市规划是规划整合的重点,三规合一的方法和技术核心是土地的供给、需求和分配分析,在现行建设用地指标配给政策的大前提下,城市规划的技术路线和重点都应围绕土地指标展开,但是在规划行政管理体制改革还难以突破的情况下,由于相应体制机制和法理的支撑缺失,“三规合一”在实践过程中的操作性还不强,无法从根本上解决部门利益博弃、政府事权划分、市场经济与计划管理等深层次的矛盾,依靠“三规”合一来解决三个规划之间的冲突、失衡等问题仍是不现实的。

　　四规叠合研究。“四规”之间的协调主要是指国民经济与社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划和生态环境保护规划之间的统筹考虑,相关的研究与实践主要集中在重庆市。重庆市在获批全国统筹城乡综合配套改革实验区之后,于2008年幵始了 “四规叠合”的探索,其主要做法是由发改部门牵头将国民经济与社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和生态环境保护规划进行叠合,统筹考虑,协同推进。

　　(三)研究思路和研究方法研究思路
　　
　　本文的研究对象是“发展规划”、“城市规划”和“土地规划”融合发展的实践、问题和对策。研究的时间范围是新中国建国以来,特别是改革幵放以来的三部门规划发展的沿革演变;研究的空间范围主要是在国内,特别是国内部分已开展规划融合试点的城市,如上海、广州、重庆、云浮等;研究的内容主要涵盖三个规划的概念内涵、规划难以协调发挥效用的原因及实践操作过程中的经验教训,并有针对性地提出体制创新与技术创新同步推进的对策建议。

　　全文共分为五个章节。第一章“序论”,重点介绍国外规划管理现状和国内规划协调研究的进展;第二章“ ‘三规合一’的基础理论”,重点介绍有关规划融丨合的“可持续发展”、“系统”、“城市增长管理”和“协同”理论;第三章“我国‘三规合一’的实践现状”,重点梳理我国规划融合实践的发展历程,介绍了上海、广东和重庆规划融合实践的特色;第四章“我国‘三规合一’的问题及其成因分析”,重点分析了国内“三规合一”实践过程中面临着规划管理机制不协调、规划制度体系不完善、三规合一的技术标准不统一、规划协同管理部门信息化水平低和公众参与及评估监督机制不健全等五个方面的问题;第五章“完善我国三规合一的对策建议”,提出了关于从利益协调、完善规划编制管理体系、统一技术标准、加强信息化工作平台建设和健全公众参与及评估监督机制等五方面着手,推进“三规合一”工作的系统建议。

　　研究方法本论文主要是从分析问题和解决问题的实践角度,提出推动我国“三规合一”工作的对策建议,研究方法主要有文献法:通过到档案馆、图书馆以及有关单位进行相关文献资料的搜集、鉴别和整理,并参考借鉴国内外学者就相关问题的前期研究成果,形成对现实情况的科学认识。

　　历史分析法:历史分析法是指把认识对象置于特定的历史条件下加以分析的思维方法。深刻理解事物产生发展的特殊背景,了解事物的来龙去脉,从而把握事物发展的规律与趋势。本研究以建国以来特别是改革开放三十多年来为时间范围,分析了规划由合而分,再由分走向融合的时代发展特性,并顺应这样的发展规律提出有针对性的对策意见。

　　比较分析法:主要是通过对当前国内不同城市开展的规划融合实践进行比较,分析其核心模式和利弊得失,为完善我国“三规合一”工作提供经验借鉴。