“整体政府”公共服务模式审视下的不足和启示

　　四 “整体政府”公共服务模式审视下的不足和启示

　　（一） 南水北调工程建设管理体制的不足

　　希克斯认为，政府为了提高工作效率，会采取部门分工和专业化，但是如果不能很好地互相协调，就会造成部门间以自我利益为重的割裂，这是“整体政府”需要面对的“碎片化”问题。在不同功能的专业机构之间,没有通过协调形成合作，不能处理跨部门、跨层级、跨区域的迫切问题。南水北调工程的管理虽然从宏观格局上表现出“整体政府”公共服务模式的特点，但由于本身体制和机制的原因，依然存在“无心碎片化”的问题。

　　1 公共服务主体的分散而导致的碎片化

　　公共服务的主要供给主体应以政府提供为主，政府、企业和非营利组织的联合模式是理论上最佳的供给模式。但在实际过程中，这些供给主体大部分时候并不能形成合力，以追求自身利益为重，就使得公共服务供给越来越碎片化。南水北调工程复杂庞大，以南水北调河南段工程为例，境内 700 多公里的工程分为 135 个施工标段，仅施工单位就有近 50 家，其中还不包括监理、设计单位。干渠与众多桥梁、铁路、公路、河流纵横交错，每一座交叉工程都涉及不同的管理部门，各部门间难免会站在各自的立场，以自身利益为重，增加组织协调的周期和难度，增加时间成本，降低工作效率。

　　2 公共服务部门的碎片化

　　各部门间因责任边界不清、公共服务供给的多部门管理和部门职责模糊等原因，导致部门间互相推诿，降低公共服务质量。因南水北调工程建设的需要，河南省有 16.2 万人需要从丹江口库区搬迁至其他地市。根据以往的职能划分，河南省移民工作是由河南省政府移民办主管，机构编制归于河南省水利厅。

　　但由于南水北调工程的移民搬迁人数众多且时间紧迫，为了能够更好地协调工程建设和库区移民两项工作，河南省南水北调办主任同时兼任了河南省政府移民办的主任，因此两部门间的人员、工作多有交叉。2012 年 8 月，南水北调河南段工程涉及的 16.2 万人的搬迁工作结束，河南省南水北调办与河南省政府移民办职责分离，各司其职，一个主管工程建设，一个主管移民后续工作。但在实际生活中，不熟悉两部门关系的公众并不能够清楚的区分两者管理职能上的区别，大部分的移民群众在遇到问题时依然会寻求南水北调管理机构的帮助。

　　3 公共服务程序导致的碎片化

　　长期以来，政府部门和组织机构在提供公共服务环节上有一套实行多年的固定程序，即公文运转制度。由于南水北调工程参与机构、下设的工程建设管理机构等数量较多，各组织之间缺乏一条完整的“服务链”，部门分散，各个机构、部门各司其职，导致在处理和解决各种建设难题时需要上报多个部门，或取得多方同意，或需要逐级上报，耗费较多的时间。服务供给流程的不合理，程序本身的复杂化，导致严重影响公共服务效率。因此，行政程序的简化也势在必行。

　　不同功能和专业的机构间，由于缺乏协调而无法沟通和合作，形成各自为政的局面，造成政策目标执行的失败。而“整体政府”公共服务模式坚持以合作为原则的政策导向，主张用政策协调的方式实现公共服务的整合，这是“整体政府”公共服务模式与新公共管理“碎片化”服务模式的最大区别。

　　（二） “整体政府”模式对管理体制的启示

　　“整体政府”公共服务模式是西方国家对政府改革模式一种新的探索，它着重于政府机构和部门内的整体运作，侧重于政府内部的政策、结构、信息以及文化等多项整合，主张把管理从分散化、破碎化向集中化、整体化转变，使得政府部门拥有更好的协调与合作的能力。因此，“整体政府”模式对当前管理体制改革具有深刻的启示。

　　1 提高机构组织和人员之间的信任感

　　信任是一种对他人行为带有期待的信念，如果能够在组织和人员之间广泛存在，那么将来就“可能是这样一个社会，它有更少的管理、更多的自由，能够应付更多的突发事件，激发社会活力和创造力，提供更强的生存安全感和满足感”①。希克斯也认为信任是“整体政府”模式中整合所需要的一种关键要素，是社会发展进步的必要因素。

　　2 加强政策协调，实施决策和执行适度分离

　　英国布莱尔政府在 1999 年发表的《政府现代化白皮书》中强调，确保政策制定的高度协调及战略性是协同政府的核心。高度协调是指通过在不同部门之间建立决策中的沟通和协商机制，克服公共政策的部门化，在政策上确保高度的一致性和整合性。英国政府探索了一系列优秀做法来实现政策的统筹与协调，其中设置与部门利益关联系的，独立的政策制定小组就是做法之一。政策制定小组主要负责政策的总体设计、制定、以及做好政策的平衡工作。同时，设立执行机构，承担政策和公共服务的执行职能。这种模式可以避免各部门为了在执行中获得利益最大化而制定对本部门更有利的政策、法规的做法，减少政策冲突。近年来，我国在体制改革上也不断探索，在一些涉及重大决策的问题上成立领导小组、委员会等，都在当前国家治理中扮演重要角色，例如，自 2010年 2 月始，2013 年 12 月，2014 年 2 月及 3 月，先后成立的国务院食品安全委员会及中央全面深化改革领导小组、网络信息化与安全领导小组及军委深化军队与国防改革领导小组等就是最好的例证。

　　3 改善协商式和等级式的协调机制

　　西方国家在推进“整体政府”模式中认为，加强行政领导权威是等级结构的实质，利用权威性促使机构和部门之间进行协调与合作。要把最高行政领导的协调职责进一步明确以加强协调的权威性，树立具有强有力且体制健全的行政领导责任制，建立直接对行政领导负责的协调机构，强化领导权威性，明确综合协调职能，确立综合协调地位，对机构和部门之间的政策制定和执行等方面加强协调。

　　西方国家一般会以建立部委委员会的形式来实现部门间的协商，这其实是在没有行政隶属关系的机构和部门之间进行横向合作。这种形式与我国当前机构或部门之间的联席会议制度有相似之处。联席会议要先把主办单位与协办单位进行明确，并且对主办单位赋予明确的责任及权力，可以代表同级政府对不配合的机构或部门给予监管，破解机构或部门之间的协调难题。南水北调工程建设期间，省南水北调办曾多次作为主办部门，协同国务院南水北调办公室、河南省政府、省直有关部门召开联席会议，协商工程建设中的难点问题，并取得了良好效果。

　　4 创造具有协同性、整体性的行政文化

　　现存体制下，一些政府机构和部门无可避免地存在着一些本位主义的倾向：看待问题视野狭隘，只从自身角度出发，缺乏整体观念，范围狭小，自成体系，对不同部门之间决策的关联性难以顾及全面，缺乏全局理念；不重视公民和社会组织的权力，在有利益冲突时，则把部门利益置于公共利益和公民利益之上，这种“本位主义”从表面上看是行政行为，但本质却是独立、分散而又狭隘的文化理念①。这种文化理念会造成部门与部门、人和人之间的隔阂，增加不信任感，降低政府凝聚力。要加强机构和部门之间的协调合作，就需要打破传统行政理念中的分散性和独立性，倡导增强协作意识、团队意识和共享意识，打破因固守部门利益而出现的各自为政、部门分割，促成部门间的协调一致。

　　5 注重组织人员的品性培养

　　“整体政府”模式的改革强化了政府的责任，所以必须对公务人员伦理精神、传统核心价值观等品性培养给予重视。培养其在日常工作中事实就是、公平待人、恪尽职守。无论是西方的“整体政府”模式改革，还是我国持续进行的体制改革，都应重视民生目标，对当前体制和机制下的部门主义、官本位思想和重官轻民的观念进行反思和教育。

　　6 加强信息化建设，实现信息共享

　　实际的部门协作中，信息的传递与共享是非常重要的环节。部门之间要加强信息化建设，建立网络化政府，没有高度发达的信息网络，就无法将数量庞大的行政机构连接起来。目前我国仍然按照区域、级别、行业划分，部门独成一体，各自为政，相互之间难以达到信息传递、信息共享。虽然大部分部门已经建立自己的网站，但是依然在各自的管辖范围内收集、发布信息，难以发挥整体效应。政府内部要利用通讯和网络技术建立数字化、网络化公共管理信息系统，构建统一的、开放的运作平台和服务体系，实现政府各部门间信息资源快速交换和高速共享。7 建立有效的问责机制与责任承担机制“整体政府”模式注重加强政府职能的整合，以提高组织机构的工作效率，在加强了中央集权的情况下，对于部门权力，需要建立相应的问责机制和责任体系来增强管理者的责任意识。责任既不能从下级追究到上级，也不能从上级转移到下级。同一级别的官员要根据自身决策权力的大小、职权配置状态履行相应的责任。①。

　　我国政府在十七大会议上就已经提出要加强机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部制，2014 年 3 月，交通运输大部门体制改革工作已经落实到位，新的交通运输部将负责管理国家铁路局、中国民用航空局和国家邮政局，统筹规划铁路、公路、水路、民航发展。实行大部制，将具有相同或近似职能的部门合并一起，克服部门独立性，这是很多国家在加强部门协调上的主要方法。“整体政府”公共服务模式在传统的官僚制公共服务模式和主流的新公共管理模式之外又提供了一种政府改革的新视角，它的精髓是组织结构和管理体制内的内部整合和外部协作，以及相应的政府职能转变和组织文化的塑造。这对于我国的政府改革具有重要的借鉴和启示意义。同时，需要认识到的是，“整体政府”公共服务模式只是西方国家为了能够提高政府效率采取的一种方法和措施。就像 Pollitt 认为的，“整体政府”模式并不是一种无论何时何地都能发挥作用的万能药，这只是一种选择，并不能解决所有的公共管理问题，适用于所有的公共部门②。因此，我们在借鉴时，也要结合本国国情和实际情况，因地制宜，变通地采取改革和管理方式。