“整体政府”公共服务模式

　　二 “整体政府”公共服务模式

　　（一） “整体政府”公共服务模式的理论涵义

　　1 “整体政府”理论的背景和起源

　　以新公共管理取代官僚化治理为方向的政府重构行为在 20 世纪 70 年代以后在西方发达国家先后展开，转变重点在于，在政府部门公共服务领域引进市场公平竞争机制及私人机构的管理手段，以此让政府机构内部竞争力提升。着眼于公民对公共服务的爱好与选择，把具有私有性、分权性、强制性竞争和服务质量等市场化特征的“企业家政府”作为理论模型，经过竞争有效保证公共管理及使得供给公共服务日渐健全，达到治理效果。但是，这种管理模式随着政府改革的不断深化，缺点也逐步暴露，表现在：新管理模式引入后，成本转化却不能克服；公司治理模式于公共组织内融合时兼容性不足，用公司理念来改造或影响政府时，产生了伦理矛盾。重点在于，竞争机制被引进时，没有考虑政府内部机构相互间协调与合作，从而使得体制机构被碎片化了①。这就从根本上分散了公共服务，从而让公共服务效率不能保持改善的连续性，与公共服务的公共本质相违背，至此，国外公共服务改革再次走进泥淖。

　　九十年代中后期，西方部分国家再次推行政府变革运动，“整体政府”依然是此次变革重头戏，代表国为英国。“整体政府”涵义便是英国学者佩里·希克斯从理论的角度最早提出来的。佩里在《整体政府》（1997 年）中表示，横跨政府级别、机构分划，给公众提供全面服务的政府就是整体政府，他同时强调，政府改革新目标、新方向②也是“整体政府”。 佩里等专家还指出，建设具体的整体政府途径可以是，使各机构间观念与目标可以于开放进程内全面实现交流沟通，最终脱离机构的狭隘视域与本位主义（《在圆桌中的治理》）③。英国工党1997 年执政，“整体政府”发展规划提上布莱尔政府改革日程，他们想要以此改变新公共管理模式造成的困局，同时也克服官僚体制的缺陷。两年后，工党政府的《现代化政府白皮书》颁布，白皮书中给出了有关“整体政府”的十年改革计划，主要内容为：第一，政府建立信息化；第二，政策制定全面改进；第三，重视公共服务价值；第四，公共服务质量提升；第五，提供回应性公共服务。这种改革既使得政府机构回应性及公共服务质量提高了，也让各机构间的合作、协调加强了，这样的变革带给碎片化政府体制的影响极大。英国政府在公共服务领域内的持续性成功变革，使得其同行们纷纷效仿，新西兰、瑞典、美国、加拿大、澳大利亚、荷兰等国也先后实行以“整体政府”公共服务为目标的服务模式变革。现在，国外那些经济发达的国家，实行政府改革是其执政的新趋势，而“整体政府”公共服务模式变革就是他们正在一致推崇的目标。

　　2 “整体政府”公共服务模式特征

　　“整体政府”的公共服务形式从目前总结的理论观点来说，其基本特征表现如下①：

　　1、政策协调一致。政策协调一致是“整体政府”提供公共服务这种执政模式时极为重视的。部分专家表示，把超过两种的政策相互推进、融合，进而形成最终的共同目标就是政策协调的涵义；协调一致的政策也可以防止不同政策产生冲突。“整体政府”服务模式更加看重通过政策的协调一致来实现整合服务。

　　2、公共服务办法联合。在所提供的公共服务供应形式方面进行创新，这是“整体政府”公共服务形式的突出特点之一，通过对联合知识和信息策略的推进发展，使得知识与信息共享和交换在机构、部门、组织间可以持续进行，从而实现让相互协作这种工作形式跨越部门樊篱，给公民展示 joined-up services（联合服务）。对比新公共管理分散、独立的公共服务模式，这种相互协作的服务模式便是“整体政府”与其根本区别。

　　3、公共服务目标是正义与公平。提供公共服务时，中心是公民治理，公共服务的质量则是“整体政府”服务形式的根本基础，这样就可以充分展现公平的公共服务供给，从而既达到各群体的差别需求，也实现了公众的普遍性要求，这样的结果是，公共服务无论从内容还是形式来说，都更加公平。

　　从组织机构的角度看，“整体政府”服务模式是对目标与结果实施的创新与组织设计，其不以特殊功能做前提，“整体政府”在保有机构的专业化分工的同时，来达成组织、部门之间协作。各自为政、视野狭隘、部门主义等弊端将在这种模式下被彻底打破。

　　从运行机制方面而言，以往的官僚制下那种分割公共服务流程的窘状被“整体政府”这种新型服务模式改变了，在这种模式下，公众需求是政府机构一切工作的核心，这就要求相关部门在服务流程方面必须保证运转流畅、相互协调、配合一致。

　　从服务方式的角度看，满足公民多元而个性的需求，“整体政府”服务模式是经过资源交换在主体间持续增进，进而让工作方式形成协同，发展联合的信息策略与知识等方式来实现的。

　　（二） “整体政府”公共服务模式的实践模式

　　1 “内、外、上、下”的实践模式

　　内、外、上、下模式①是 Tom Ling 在他的理论研究中，结合西方各国“整体政府”改革的现实经验，通过总结获得的最佳形式“整体政府”公共服务模式。

　　“内”指内部合作。主要是指构建新型组织架构，并且在这种新组织架构内联合原先各机构的信息管理、人员培训、价值观念、内部文化等。

　　“外”指组织间合作。也就是通过把团队结构、建设进行整合，让领导权实现共享等，通过这样一种外部“联合”途径来达成新型工作形式。

　　“上”指组织目标设定时自上至下进行，对上承担责任。“联合”的实现途径是对以结果做导向的公共服务协议、目标、绩效评估等进行分享，最终获得新型责任与激励体系。

　　“下”指经由顾客参与、“一站式服务”等渠道达到服务“联合”，让行政服务的对象能够参与进服务进程之内，从而实现一种新型服务形式，达到公众的期望是服务的根本宗旨。

　　系统理论者表示，每个要素用什么样的方式产生作用，实现联系是重中之重，而它们相互之间的构成状况仅是系统功能决定元素之一，因此，所谓的整合，其最终效用就体现在这里。越高程度的整合，最终获得的机构间内部协调性及凝聚力便会越强，相互间联系便会更为紧密，各自为政现象当然愈少。部门整合是“整体政府”模式的主要目标之一，“现有组织的分割化活动并不能促成公共政策目标的实现，也不能通过建立一个‘超级管理机构’来实现，而在原先组织界限依然存在的前提下,超越这种固有的组织界限进行联合协同，达成管理活动目标，这就是公共政策最终必须实现的关键所在”①。整合不同组织、部门政策，处理不同组织、部门间政策冲突，秉持合作为基本原则，这样的政策导向性是“整体政府”服务模式的根本内涵。英国工党政府在其政府改革创新过程中，为了中央政府的决策统一，政府设置了诸如 XX 委员会、XX 政策局、XX 小组等众多的直接对政府首相负责的综合性部门，这些部门的主要功能是实施跨职能、跨部门间的政策协调。

　　2 “整体政府”公共服务模式的构建路径

　　“整体政府”一般被看作是有意识的组织设计或机构重组，这种结构整合的组织结构形式主要有两种：

　　（1）等级式组织结构形式，这其中又包含两种模式：其一为横跨固有机构界限，由政府新构建的诸如跨部门计划或项目、联合小组、特别工作小组、委员会、核心机构等机构或组织实现部门合作或机构加强，另一种是在原有的组织内部的结构整合。如一些西方国家要强化职权，强化首相或总理办公室在行政领域的强势地位。

　　（2）协商型组织架构。“整体政府”模式注重跨越组织边界，打破分散而又各自为政的管理和服务模式，强调由金字塔组织结构向扁平化网络状结构转变。“整合”是“整体政府”的本质内涵，是“联合”方式在组织结构上实现协调与合作的产物②。整合的关键是机构中每个元素间经由合作、协商来达到功能性整合。如果说结构整合是“整体政府”模式的“硬件”，那么组织文化整合就是“整体政府”模式的“软件”。Selznick 主张公共组织的发展是一种演进的过程，在这个过程中，每一个公共组织都结合自身特点最终形成了具有独特化、制度化或者是非正式的价值和规范①。这就是组织文化。“整体政府”模式主张建立能够融合差异的组织文化，在部门之间建立和谐的伙伴关系，以及培养稳固统一的价值观。强调团队建设、责任分担、增强组织信任度、基于价值的管理与合作，最终建立具有共同文化、共同规范的价值体系。

　　国务院南水北调工程建设委员会是中国国务院基于国内的南水北调工程建设需要而成立的一个新的组织机构，任务是“决定南水北调工程建设的重大方针、政策、措施和其他重大问题”。其办事机构国务院南水北调办公室的主要职责包括“协商实施南水北调建设工程方面的相关重要措施，研究和提出南水北调工程建设有关政策和管理办法，与相关的自治区或省、直辖市政府与中央相关机构就事关南水北调建设工程内的各种关键问题进行协调”等方面。沿线七省市根据各自情况成立南水北调建设工作的管理机构、水源公司等为项目法人，或成立建设委员会、领导小组（下设办公室），以利于工程招标、建设各时期的管理所需。南水北调工程开工建设 10 年来，各层级南水北调建设管理机构，制定了一系列资金管理、水质保护、工程质量和施工安全等方面的共同规范，每年根据工程建设情况发布相应的政策法规，建立属于南水北调系统的激励机制。河南省南水北调管理机构为建立打造精品工程、生态工程、一流工程的价值体系，提出“五加二、白加黑”、“政绩融在清水里、丰碑刻在青山上”等工作口号，建立南水北调独有的组织文化，提升组织间的凝聚力。