万顷沙中心镇规划建设存在的问题和原因分析

　　第四章 万顷沙中心镇规划建设存在的问题和原因分析

　　4.1 万顷沙中心镇规划建设存在的问题

　　4.1.1 规划稳定性不足，影响规划的执行落实

　　2005 年 8 月，广东省建设厅批复同意万顷沙镇为省中心镇，同年 10 月，万顷沙镇从番禺区正式移交给南沙区管辖。2006 年 5 月，广州市城市规划局南沙分局正式委托规划单位开展“广州市南沙区万顷沙镇总体规划”编制工作。2009 年 1 月，经广州市人民政府批准公布实施《广州市南沙区万顷沙镇总体规划》，确定万顷沙镇定位为广州城市发展南拓战略的前沿阵地，是以龙穴岛深水港以及石化、钢铁、造船、物流等重大项目为依托的临港产业聚集区、生活服务配套基地，具有沙田水乡风情的省级中心镇[38]。

　　2010 年，为适应万顷沙镇行政区域的调整、南沙新区产业布局的变化所带来的发展环境变化，需要对原广州市南沙区万顷沙镇总体规划（2006-2020）进行调整，镇域发展目标调整为发展成为地处珠江三角洲核心、广州市域南部，以龙穴岛深水港为依托，重点发展装备、造船、物流等产业的临港产业聚集区，工业生态与农业生态协调发展的示范镇[39]。

　　由于国务院于 2012 年 9 月批复了《南沙新区发展规划》，赋予了南沙国家新区的地位，以及重大建设项目变更对万顷沙地区的发展也产生了重大影响，《广州南沙新区城市总体规划》于 2013 年 12 月经市府常务会审议通过后，根据其规划定位万顷沙镇位于南沙新区南部组团，包含保税港综合发展区、国际水乡社区、临港配套产业区、区域娱乐消费中心以及港口物流区。重点发展港口物流、临港制造、国际贸易、服务外包、生态旅游以及海洋装备、海洋生物、新能源等新兴战略性产业[40]。

　　由于行政区域的调整或由于国家对南沙新区扶持政策带来了的区域产业布局变化，导致万顷沙镇的规划定位需要不断进行调整，镇域重大项目选址布局、镇域空间布局和功能分区、土地利用规划和近期建设规划等规划内容产生较大变化，难以保证规划的稳定性，从而影响规划内容的执行落实。

　　4.1.2 规划滞后于建设需求，城镇建设缺乏有力引导

　　万顷沙镇于 2006 年开始编制镇总体规划，由于需要不断对该规划进行论证和审议，而且还需向社会进行公示、征集社会意见，经过多轮的修改和调整，最后于 2009 年 1月才获得广州市政府审批通过，同意组织实施。从规划开始编制到同意实施，几乎整整历时三年才真正完成。但 2010 年，由于行政区域的调整和南沙新区产业布局的变化所带来的发展环境变化，镇总体规划随即需要进行调整；而 2013 年，由于《南沙新区发展规划》颁布实施，规划需要再一次进行调整。随着行政区域和发展定位不断变化，万顷沙镇的建设需求也在不断增加和变化，但由于规划文件的编制和报批过程十分复杂、时间十分漫长，导致新的镇总体规划却难以及时跟进颁布实施，规划明显滞后于城镇建设的需求，因此各级政府部门难以通过整体规划有效引导和制定城镇建设项目安排来解决当前迫切的建设需求问题。

　　4.1.3 城镇建设和规划相脱节，影响规划发展目标的实施效果

　　由于万顷沙城镇化建设的迫切需求，2006~2009 年期间，虽然镇总体规划未经广州市正式审批同意实施，但镇的基础配套设施建设却不能停止不前。因此，在镇规划编制、审批及调整过程中，需根据万顷沙城镇化建设和人民群众的需求，同步推进城镇建设工作，及时开展基础配套设施工程项目的建设。但因为镇规划在不断调整和修改，镇的发展定位、空间结构规划、近期建设规划等内容亦随之不断变化，而城镇建设或基础配套设施工程项目一旦推进后，却难以及时调整，导致城镇建设与最终的镇总体规划难以相适应。

　　另一方面，以 2009 年颁布实施万顷沙镇总体规划(2006—2020)为例，镇总体规划明确了近期建设重点项目安排，如表 4-1 所示，但是由于区相关职能部门项目的统筹建设安排、建设资金未落实、建设项目用地困难和规划变动等原因，原已制定的近项目安排未能真正一一落实，项目实施比例不足 20%，公共服务基础配套设施建设项目计划基本未启动实施，建设规划和实际城镇建设相背离，直接影响了总体规划的实施效果。
　　
　　4.1.4 镇一级公建项目建设用地困难，制约城镇化发展步伐

　　为服从和服务于整个大南沙的战略部署，配合南沙临港产业基地和大港口的建设步骤，为南沙临港产业和大港口的建设提供后勤服务的支持。在万顷沙镇总体规划文件(2006—2020)中，计划到 2010 年，万顷沙的建设重点着眼于与周边地区重大的产业项目形成产业、居住、服务的一体化，以落实万顷沙作为地区产业服务中心之一的功能。在近期建设的推进中，要依托重大的项目，有的放矢，重点突破，并结合南沙总体的部署，考虑重大产业项目的推进状况以及主要基础设施的安排情况来安排镇区的建设方向和重点。因此在重大项目的建设方面，近年万顷沙镇建成了南沙港(龙穴岛)一、二期工程、龙穴岛造船工业基地、新安工业园、新安工业园等多个大型产业项目，取得显着成绩。

　　但许多镇一级公共服务设施和道路交通设施建设项目，如行政中心、商业中心、中心医院、中学（小学）、万新大道和万龙特大桥(万龙大道)的等建设项目，由于发展战略安排，未配套相关用地指标或征地程序未跟进，项目未推进实施。此外，对于规划未公布实施前，镇政府根据当地百姓诉求而产生的建设需求，如便民服务中心、体育场馆等建设项目，亦因建设用地问题，迟迟未能推进实施，无法满足日益增长的城镇居民生产生活需求。此外，广州市规定了农村 15%经济发展留用地的建设用地指标。目前，万顷沙镇仅有福安等少数村的 15%经济发展留用地落实了建设用地指标，绝大多数村集体的留用地仅确定了用地面积和选址，但要开发建设仍需要经过漫长的“农转用”审批过程，根据国家相关法律法规，农业用地转开发建设用地需要更高一级的国土部门的审批，难以通过该方式提供城镇建设用地。综上所述，用地缺口大的困境严重制约了当前万顷沙中心镇城镇建设的发展速度。

　　4.1.5 项目建设资金缺口大，难以满足公共服务基础配套设施的建设需求

　　根据万顷沙镇中心区平面意向图（2006-2020），如图 4-1 所示，万顷沙镇中心区规划布局于灵新大道与蕉门水道之间，出口加工区以南、原新垦镇区以北的区域，计划规划总用地面积约 7.7 平方公里（其中建设用地面积约 7 平方公里），配套建设万顷沙镇政府、公安派出所、商业中心、文化活动中心、体育中心、中心医院等镇一级公共服务设施。依托现状原新垦镇区以及周边的出口加工区、钢铁工业基地，形成新的镇中心区。目前该区域现状基本为农田和鱼塘，原有路网大部分为 3 米宽的机耕路或石粉路，路网需要重新建设。此外，除了镇中心区的建设项目以外，当前全镇道路未形成体系，东西向道路相对便利，但多数为 3 米宽的机耕路或 7 米宽的“村村通公路”，标准较低，而南北向道路缺少，道路密度分布不均匀，需大量投资建设。这些项目的开发建设，均需对投入大量的资金。但是，万顷沙镇工业经济较为薄弱，全镇大部分区域以农业生产用为主，据了解，万顷沙镇经济 2013 年万顷沙地方财政收入仅 0.96 亿元，财政收入仅能“保吃饭、保运作”，根本无力负担大量的公共服务配套项目的开发建设。另外，万顷沙现有公共服务基础配套设施多数建设于上世纪 80、90 年代，每年还需要投入大量的资金进行维护或重建。以 2014 年推进的南沙区农村水改项目为例，全镇农村水改项目计划总投资估算共约 1 亿元，虽然万顷沙镇只需负担两成建设费用，共约 2 千万元，但也约占当年地方财政收入的五分之一。由此可见，地方财政收入难以满足当前公共服务基础配套设施的建设需求，严重制约了中心镇的建设发展。

　　4.2 存在问题的成因分析

　　4.2.1 受行政区域调整和上层规划变化的影响，地方政府难以保证规划长期不变

　　4.2.1.1. 行政区域的变化调整造成的规划变动1953 年至今，万顷沙镇曾经历过多次行政区域调整变动。1955 年经过多轮调整，万顷沙并入珠海并正式组建为万顷沙区。1957 年划归中山县管理。1959 年又划属番禺。

　　1987 年正式成为建制镇。2002 年将原新垦镇并入万顷沙镇，调整后行政区域面积 319.2平方公里。2005 年成立南沙区后，万顷沙镇从番禺区移交给南沙区管辖。2009 年龙穴岛地区行政社会事务划归万顷沙镇管理，而镇政府所在地的万顷沙中心社区划归珠江街管辖，行政区域面积也变为 271.75 平方公里。2011 年龙穴岛从万顷沙镇行政区域划出。

　　至此，万顷沙镇下辖 15 个村委会和 2 个居委会，行政区域面积为 142.85 平方公里。从上面万顷沙行政区调整的历史可以看到，特别是在 2005 年移交南沙区管辖后，短短 9年时间，行政区域亦已经历过两次大面积的调整，行政区域面积从 319.2 平方公里变为271.75 平方公里，牵涉 3 个镇街。为满足各镇街城镇建设发展的需求，各项规划必须相应进行调整。

　　4.2.1.2. 上级发展战略调整和上层规划变化造成的规划变动中国石化公司于 2005 年和科威特石油公司在广东省筹划组建炼化一体化项目。当年年底，科威特能源大臣法赫德就与广东省时任副省长钟阳胜签署谅解备忘录。根据约定，科威特石油公司明确将与中国石化集团在广东省选址建立炼油厂。广州市、茂名市、惠州市和珠海市参与了该项目的竞争，最后广州市取得该项目，拟选在广州市南沙区进行建设。因此为结合上层发展战略和规划定位，将万顷沙镇定位为广州城市发展南拓战略的前沿阵地，是以龙穴岛深水港以及石化、钢铁、造船、物流等重大项目为依托的临港产业聚集区、生活服务配套基地。2009 年，由于考虑到广东省的战略布局，以及广州南沙的环境因素，中科合资广东炼化一体化项目迁至湛江经济技术开发区东海岛新区。

　　为配合省战略规划布局，因此万顷沙镇必须调整镇总体规划，将原有石化产业的相关规划内容重新进行规划，调整为以龙穴岛深水港为依托，重点发展装备、造船、物流等产业的临港产业聚集区，工业生态与农业生态协调发展的示范镇。南沙区经国务院批复成为国家级新区后，南沙新区的发展定位再次发生重大调整，因此结合国家对南沙新区扶持政策带来了的区域产业布局变化，万顷沙再次调整规划定位，重点发展港口物流、临港制造、国际贸易、服务外包、生态旅游以及海洋装备、海洋生物、新能源等新兴战略性产业，各项规划内容也相应进行调整。

　　4.2.2 城镇总体规划编制周期长，难以满足城镇快速发展的需要

　　从我国城镇的发展现状来看，规划往往严整滞后于城镇建设，导致城镇公共服务基础配套设施建设难以推进，严重制约了城镇化进程，原因有以下两方面。一方面，由于镇总体规划文件内容繁多，包括城镇的发展目标和发展规模，建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署，综合交通体系等各项专业规划，近期建设规划等各项内容，需要投入大量人力物力和时间进行编制。另外由于涉及未来城镇的发展定位和目标，除了需要邀请专家进行评审外，镇总体规划文件编制完成后还需经镇、区、市三级政府和相关行政职能部门多次审议和修改，根据规定将修改结果对社会进行公示，并提请人民代表大会或常委会审议通过，整套报批过程十分复杂、时间十分漫长。另一方面，如果规划文件一直处于调整和变化的过程中，城镇的建设需求也会同步变化，甚至会不断增加，但变动的规划文件还需通过各级政府部门进行审定才能颁布实施，难以与当前城镇建设需求的同步。

　　4.2.3 远期的规划建设目标和当前建设需求不相适应

　　在中心镇总体规划中，其发展定位和发展目标是通过相当一段时间的努力打造方有可能实现，是对未来的设想和中心镇开发建设的指导纲领，因此对于当前的城镇建设而言，总体规划里的发展定位和目标缺乏实时性，难以针对具体的建设项目给出详细的建设方案。一方面是由于各级政府部门对近期建设规划不够重视，在实施时，近期里规划的许多建设项目均需要市、区相关职能部门执行实施，但其却不是按照规划中的实施计划来安排项目的建设工作，而镇一级政府却无法单方面开展建设工作，这导致近期的建设规划缺乏可操作性，造成总体规划对中心镇的开发建设指导下不够强，规划与建设相脱节。另外一方面，近年来万顷沙镇发展迅速，结合南沙大开发的背景，给万顷沙中心镇建设带来了很大的机遇，但由于城镇建设需求增长迅速而且难以预测，而目前的规划文件灵活性较差，具有明显的时代特色，需要经常调整更新，并且往往希望通过一次规划就可解决所有问题，这直接造成远期的规划建设目标、近期项目建设计划和当前建设需求不相适应的局面。

　　4.2.4 建设用地指标向大项目倾斜，公共服务设施建设用地不足

　　万顷沙镇现状用地主要以农业生产用地为主，城镇生活用地主要集中在十四涌新垦居委；村生活用地主要在 5 涌~14 涌的河涌沿岸，较为分散；工业用地主要集中在万环西路西侧沿线。

　　从总体用地构成分析，万顷沙镇水域辽阔，水域面积已占总用地的 53.9%，同时万顷沙镇仍是一个以农业生产为主的地区，农业生产用地占总用地的 40.39%。城镇建设用地只占总用地的约 4.6%，城镇建设用地中对外交通及道路用地所占比例最高为 3.6%，主要原因是万顷沙镇近年基础设施投入大，尤其是道路建设，万环西路、灵新大道、南部快线等区域性交通干道，而现状的城镇建设用地只有万顷沙和新垦居委。

　　从现状用地情况来看，万顷沙镇域范围内的城市建设用地所占比例较低，仅为镇域总面积的约 4.6%，农业用地占了镇域陆地面积的绝大部分。而在现状城市建设用地中，又以大型项目的建设用地为主，占现状建设用地的 84.90%，真正属于镇一级的建设用地非常少，难以满足城镇建设的需求。

　　4.2.5 公共服务基础配套设施建设需求大，投融资困难

　　由于万顷沙镇三面环水，对外交通极为不利，而且现有道路未形成体系、道路密度分布不均匀，许多道路需要完善和提高道路等级及通行能力。此外，许多道路桥梁等基础设施大部分建于上世纪 80 年代，大部分破旧不堪，烂路危桥严重影响了居民的生产生活。因此全镇的道路桥梁建设需求非常大。另一方面，万顷沙镇现有公共服务设施条件十分薄弱，镇中心区需要重新开发建设万顷沙镇政府、公安派出所、文化活动中心、体育中心、中心医院等镇一级公共服务设施。面对当前经济的快速增长和城镇化的快速发展使万顷沙镇公共基础设施建设需求成倍增加。根据传统以政府财政为投资主体的基础设施投资建设模式，公共服务基础设施的投融资资金来源于当地财政收入，地方政府既是项目的投资主体，又是银行等融资机制中融资和被融资的对象，但由于政府的可投资金有限，单一的投资主体让政府难以满足当前日益增大的城镇化建设需求。就万顷沙镇项目建设需求来看，道路桥梁、行政部门中心等公益性的基础配套设施占比例较大，受项目使用特征的限制，建成后无法获取相关投资收益，因此难以引入社会资金进行投融资。