发达国家养老保险制度分析与借鉴

　　第五章 发达国家养老保险制度分析与借鉴

　　5.1 美国的养老保险制度研究

　　5.1.1 美国养老保险制度现状

　　美国实行收入相关型养老保险模式，但在大萧条时期，为了应对经济危机对家庭和个人造成的巨大冲击，美国开始建立和完善社会保障制度，养老保险制度便诞生了。1935 年的《社会保障法》为养老保险制度建立提供法律基础，经过不断发展过程，美国最终发展成多层次养老保险体系。（1）社会养老保险。美国养老保险金经费来源于联邦所得税、社会保障税、财政补贴等。占比美国人口的96%参加了社会养老保险，62 岁以上且缴纳社会保障税至少 10 年的工人就有资格领取养老保险，资格分数量决定了领取数额，具体的份额数量要进行评价后才能确定，保证了老年人的生活质量水平。（2）企业年金。企业年金具有自发性质。在与基金管理公司签订投资保值增值协议后，企业与个人按月向其缴纳保费。

　　在美国，参加企业年金的人数约占一半以上，其支付方式分为固定型和缴费固定型两类。固定型表示职工退休每月领取固定数额的养老金，依据保险资金运营状况、年龄、工龄等因素确定领取数额。缴费固定型按照固定数额或比例来缴纳年金，按缴费数量、基金投资收益、年金账户等情况确定退休金领取量。诸如着名的 401K 计划代表了美国缴费固定型企业年金在近年得到快速发展，这主要得益于可以获得税收减免，养老金的支付方式比较灵活，更使得企业负担得到减轻，还具有保险和投资的双重功能。

　　5.1.2 美国养老保险制度面临的挑战

　　由于美国养老保险基金在 1980 年之前一直实行现收现付制，即正在工作的人缴纳自身养老保险基金，从在职人员处收缴的保险和税收资金，将被直接用于支付当期退休者。两次石油危机使得美国经济出现滞涨，美国经济面临成本推动的通货膨胀，居民可支配收入减少，物价水平大幅攀升，社会失业率明显增加，养老保险资金累积受到较大影响，现收现付制度的不足之处逐步凸显。工作人员数量的减少，导致政府税收总量的下降，且其缴纳保险的能力也在下降，现收现付制养老金体系在资金方面渐渐入不敷出了。另外，该养老体系对劳动力市场和居民储蓄产生了消极影响，抑制了美国的经济增长，部分州养老金账户出现“空账运行”状态。

　　现收现付养老金制度的存在难以改变单个消费者面对的个人收入预算制约，反而能够改变劳动者经济行为，尤其是他们的储蓄、劳动供给量及资产分配政策。

　　由于现收现付制度规定了个人需要在工作期间缴纳养老保险税或保险金，为了实现避税的目的，更多的员工愿意以实物形式来替代现金收入，达到减少税基的目的。早期现收现付养老金制度一般被认为是有利于低收入者的制度，能够保障低收入者群体生活质量。其实现的功能在于从高收入者群体向低收入者转移购买力。另外该现收现付养老保险体系使得寿命短的人向寿命长的人的转移支付，工作年限超过 35 年的人对不超过 35 年的人的转移支付等现象。可见，其实现的收入再分配功能并不一定与收入水平直接关联。

　　5.1.3 美国养老保险制度面临的改革及对其评价

　　美国现收现付养老金体系面临挑战，且人口老龄化趋势有所加快。美国国会于 1983 年决定将养老金的缴税率和缴费上限提高，并作出重要的制度变革——改现收现付制为部分积累制。部分累积制要预留出一部分储备基金，以承担未来保险金支出。美国的社会保险税是由雇主和雇员共同支付并缴纳的，美国社会养老保险基金由一定的社会保险税，从 1937 年全国统一收取保险费，并由雇主和雇员根据雇员工资一定比例缴纳，雇员月工资一部分需要缴纳社会保障税，缴纳的款项将直接转入社会保障信托基金。政府相关部门根据人口老龄化的程度及退休支付养老费用水平来测算和调整养老保险费税率，以为养老基金获取充足的资金保障。为了实现纳税的公平性，美国政府对社会保险税设定了上限，工资收入超过此限度不用缴纳任何保险费税。

　　美国的养老制度改革主要为了建立起在全国范围内统一且强制的基本养老保险体系。联邦政府对基本养老体系施行统一惯例，并设立所谓的社会保障总署，制定养老保险相关法。下属社会保障局共有 10 家，每个大区一个，并在各县、州（市）分设办公室。美国政府针对养老保险建立了专门的管理机构，进行合法统一的管理。另外，在调控退休年龄方面，美国政府注重法律和经济发挥出的双重作用。享受 100%养老金的群体必须超过 65 岁，若不领取养老金，则时间自动顺延一年，且按照 5%的水平增加养老金；若在 55 岁 62 岁之间提前退休的雇员，企业必须全额交付养老金。这即防止了人们提前退休，又保护了晚退休的群体利益，体现法律与经济手段的并存。

　　5.2 新加坡养老保险制度研究
　　
　　5.2.1 新加坡养老保险的现状

　　新加坡政府建立了中央公积金的养老保险制度，简称 CPF，主要服务于新加坡工薪阶层，带有强制性色彩的养老储蓄基金。CPF 主要通过累计储蓄资金为雇员在在退休后或者丧失工作能力时能够获得生活保障，随着时间的推移，CPF的功能日渐完善，包含了退休养老金、购房功能、医疗保健及教育等功能。新加坡经济起步阶段，港口作业需要大量临时工及独立劳动者，起初只是构建了带有强制性色彩的储蓄养老计划，主要为了保障会员退休或因伤残丧失工作能力后的基本生活。这一制度由于存在盖面窄及保障能力较低的不足之处，使得新加坡政府采取公积金的形式来提高养老基金的，逐步发展为一个较完整的养老保障体系。（1）最低存款计划。新加坡政府在 1987 年提出要推行公积金最低存款计划来应对即将到来的老龄化社会，以一种基本保障的视角来应对会员退休后的生活问题。（2）公积金补充计划。该计划能为那些养老金不足的账户补充资金，主要服务于新加坡公民和永久居民的一项计划。后期为了提高公积金缴纳的积极性，新加坡当局充实和完善了公积金内容，旨在为更多人提供更丰厚的养老保障。（3）购房计划。

　　公共住宅计划和住宅产业计划共同构成了购房计划。在该计划下，会员能用公积金购买房屋，为会员实现居住权利而提供住房购买能力及后续不动产抵押贷款功能。新加坡政府按照雇员年龄及社会经济的发展变化情况来确定公积金的缴纳率，在政府内部设立了专门的部门来进行管理。

　　新加坡还有一种强制储蓄养老保险制度，可实现增加私人储蓄的功效，还能为经济发展提供后续动力，资金要强制从雇员收入中扣除。该养老保险制度累计的资金主要投资于政府债券和公共事业，实现了繁荣新加坡经济和保值增值的双重目的。经济发展提高人们收入，又进一步提高储蓄总量，最终形成了经济发展与公积金增长的良性循环。储蓄性养老保障制度不仅减轻了政府的负担，还可避免因老龄化而带来的财政负担。该制度对新加坡经济及社会稳定作出了重要的贡献。

　　5.2.2 新加坡养老保险制度改革

　　新加坡通过法律规定公民为了养老要进行强制养老储蓄，积累了大量的资金，一方面避免了养老金的空账运行，又为经济增长提供大量资金保障。这种完全自主式的养老资金积存模式使得新加坡社会的养老保险缺乏互济性，不能够很好的进行养老利益的公平划分。社会弱者和低收入群体的利益无法通过该制度设计进行调整和提升，一旦遇到通货膨胀或金融危机，这些群体收入难以实现有效增长，将使其公积金账户难以实现稳定且有效增长。若发生这种情况，将对公积金成员家庭生活造成极大冲击。

　　为了改变完全自我储蓄式养老紧制度的弊端，在 1987 年，新加坡政府启动了最低储蓄计划。该计划要求参与会员在 55 岁领取公积金存款时，必须把一笔钱留在退休账户中，防止将资金完全取空，以保障晚年基本生活，新加坡政府还规定要在 10 年内将最低存款的数额提高至 8 万新元。在 1989 年，新加坡政府开始推行家属保障保险计划，该计划意在防止应家庭主要劳动力不幸死亡或终生残疾，其他家庭成员生活陷入窘境。该计划规定，在公积金会员丧失劳动力时，为了帮助会员家属度过最初几年困难生活，将提供最低 3 万新元的资金支持。随着时间的推移，新加坡政府在原有储蓄计划的基础上，又推出了一系列公积金计划，主要新填了以医疗储蓄计划、健保双全计划和填补医疗储蓄计划为内容的医疗保障计划。新加坡政府通过对养老保险制度的不断改革与探索，目前已建立其较为完善的养老保险制度。

　　5.3 发达国家养老保险经验借鉴

　　5.3.1 发达国家养老保险制度比较分析

　　美国主要收入关联型养老制度，新加坡则采用强制储蓄型养老制度；美国的在经济大萧条下建立起适合自身的养老保险体系，新加坡则在 1955 年建立养老保险制度。美国初期养老模式为现收现付制，新加坡则为中央公积金制度，即完全累积制。就两国养老体系目的而言，前者应对大萧条对家庭和个人生活的不利冲击，后者为职员提供足够的储蓄，保障他们在遇到困难时能有维持基本生活水平的能力。美国的养老制度存在的弊端主要是：老龄化程度加深导致养老资金出现缺口，可能会抑制经济增长；而新加坡养老体系缺乏互济性，不能很好的在社会弱者和低收入群体与高收入群体之间进行养老保险利益的调剂与分配，不利于整个社会福利的提升。美国政府改革方向在实行部分积累制、设置保险税缴纳基数上限与构建多层次的养老保险体系；新加坡政府则在原有中央公积金制度背景下推出一系列公积金计划。

　　长期来看，各国要想给社会成员较完善的社会养老保险，需要建立起完善的法律法规，在该背景下构建多层次养老保险体系，以实现成功应对人口老龄化带来的调整，为社会经济发展提供较为可靠的资金保障。

　　5.3.2 发达国家养老保险制度发展趋势呈现多元化

　　经济发展全球化伴随着越来越严峻的人口老龄化态势，老年保险资金大幅增加，高福利国家必须面对养老资金出现的缺口问题，一旦遇到金融危机和通货膨胀，养老资金缺乏情况将更加严重，发达国家不得不改革现存养老模式。这种改革模式主要趋向多元化方向发展，从资金来源模式、支付模式和责任分担等方向进行改革。

　　（1）构建多元化的养老保险模式美国构建了与收入相互关联的养老保险模式，新加坡则建立了以多元化的公积金养老保险模式。这些发达国家在构建适合本国社会特色的养老保险体系时，都为中国构建养老保险体系提供了丰富的经验，非常值得去研究学习。正处于经济转型期间的中国正在构建半积累制的养老模式。各国建立了各不相同、各有特色的养老保险制度，可以判断在未来，养老保险制度模式的发展还是以多元化为基本方向。

　　（2）构建多元化养老保险体系不论是发达国家还是发展中国家，各国政府建立起的养老保险体系都各具特色。对比这些国家构建的养老保险制度体系，可以发现其具有一种较为明显的发展脉络，都是有最先的单层面养老保障计划向多层面转变，美国养老保险制度历经多次修补，基本形成了包含基本养老金、企业年金和私人养老金等内容的多元化养老保险体系，为老年人提供更为丰富健全的养老保障。中国社会正处于大转变阶段，尚未完善养老保险体系，城乡养老保险还存在隔离情况，尚未形成统一的保险局面。中国政府经过多年的发展，逐渐形成了以基本养老保险、企业补充性养老保险和个人储蓄性养老保险为内容的多层次城镇养老模式；在农村地区，农村新型养老保障制度的覆盖范围及医药费报销比例稳步提升。

　　尽管世界各国经济发展水平有差异，社会生活不尽相同，但它们所倡导的养老保险制度模式都在朝向多元化方面发展。在世界范围内养老保险制度正向多层次、多支柱的养老保险体系发展，是市场机制与政府机制在养老保险领域合理分工的必然结果。在维持与推动基本养老保险制度及消除社会贫困方面，政府承担了主要责任，并为老年人提供最基本的生活保障。通过自愿平等的市场原则，公民以自愿投保方式来为自身老年生活提供更有保障的生活，即通过补充性和储蓄性养老保险计划来提供其晚年生活水平。可以预见到在未来，养老保险依然朝向多元化方向不断迈进。

　　（3）构建多元化养老保险资金渠道人口老龄化步伐的加快，使得养老资金缺口越来越多。目前世界各国只有诸如智利等少数国家完全靠参保者个人缴纳形成养老金外，其他各国基本实现了养老资金来源渠道多元化的目标。这种多元化主要表现为雇主与雇员共同缴费模式，由政府、企业与个人三方面合理分担模式；前者以新加坡为代表，后者以美国与中国为代表。资金来源的多元化一定程度上缓解了养老保险资金缺口问题。

　　融资模式的转变使得养老资金来源更有保障，填补了部分养老金缺口。世界范围内的约 180 个国家已建立了多元化的养老资金融资渠道，符合各国经济发展及养老金资金来源多元化的发展趋势。

　　部分基金制融资方式已被世界绝大多数国家使用，中国也在其中。从对比分析的角度来看，现收现付制与基金制两种融资方式存在各自的优缺点。现收现付制能够很好的调节代际之间与代内之间的收入，能够较为公平的实现收入分配与财富消费。若发生通货膨胀，参保者缴纳的费用下降，不利于后期资金的累计。

　　基金制能够调动社会成员工作积极性，提高经济效率从而实现推动经济发展及化解人口老龄化带来的压力，能够对社会经济平稳运行进行必要的维护。从养老金本质来看，及未来人口老龄化趋势判断，各国政府还是以多元化的资金来源为发展目标，实现全社会养老的目标。

　　5.3.3 发达国家养老保险制度经验借鉴

　　国际社会针对养老问题研究多，关注也多，核心还在于保障养老资金方面，正在进行资金来源多样化改革。中国政府构建的城镇养老保险模式是以政府、企业和个人三方共同承担养老费用的部分基金制。辽宁省作为东北老工业基地，从事制造业的工人数量众多，其养老资金来源依然要依赖当地政府、所工作企业和职工个人缴纳。问题的关键在于三方缴纳的比例如何才能得到更好的优化。美国养老模式下的资金来源多以雇员个人缴纳为主，新加坡主要自己来源以会员缴纳为主，中国正处于转型期间，未来市场经济地位将得到进一步的尊重与巩固，职工个人缴纳水平可能有所提升。