行政部门劳务派遣工的管理问题研究绪论

　　第 1 章 绪论

　　1.1 研究背景及意义

　　劳务派遣制度作为一种用工方式始于上世纪的美国， 之后在欧美国家和日本普及开来并迅速成长。中国的劳务派遣则始于 1979 年北京外企人力资源服务公司向一家日本公司的驻华代表派遣中方员工。 此后我国劳务派遣人员的规模和聘用劳务派遣人员的企业数量也得到了极大增长。自 2008 年我国《劳动合同法》实施后，对劳务派遣的用工形式有了专门的法律规定，该法第六十六条规定“劳务派遣一般在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施”。

　　全国总工会调查数据显示，2010 年底，国内劳务派遣职工已达 6000 万人，约占国内职工总人数的 20%，主要集中在国有企业和机关事业单位。 可见如今大量聘用劳务派遣员工不仅出现在企业也普遍存在于我国公共管理部门中。而这其中多数劳务派遣员工的工作岗位已突破了前述法律规定的“临时性、辅助性、替代性”的性质，使得劳务派遣人员成为了一个部门长期稳定的用工形式。但是劳务派遣人员由于和实际用工单位并没有直接的劳动关系，其也不占用该单位的实际编制，使得劳务派遣人员长期以来和本用工单位编制内员工的同工不同酬的矛盾也日益凸显，造成劳务派遣人员队伍的不稳定。

　　而近年来行政机关在暴力执法或工作人员涉嫌违法等行为被媒体曝光后屡屡以工作人员是“临时工”性质的劳务派遣人员为借口，使得社会对政府行政部门大量聘用劳务派遣人员的现象越来越关注。值得注意的是,行政机关虽然使用了大量的劳务派遣员工,但对劳务派遣员工的管理一直是处于比较松散和随意的状态，特别是在实践中缺少管理控制手段。因此行政机关对劳务派遣员工的管理是一个值得我们研究的问题，而如何使行政机关劳务派遣员工管理更加规范，尤其是如何从人力资源管理控制视角，以管理控制的理论为指导，提升行政机关对劳务派遣员工队伍的管理水平，也是一个必须得到妥善解决的课题。

　　1.2 研究现状分析

　　1.2.1 国外学者研究现状分析

　　1.2.1.1关于劳务派遣制度研究

　　由于发达国家施行劳务派遣制度时间已将近一个世纪，所以国外很多学者对于劳务派遣行业和制度有着深入的研究与分析，并涉及到了劳务派遣实践中的各个具体问题，特别是共同雇主责任分担问题、派遣劳务工的特殊保护问题以及派遣劳工集体劳动权的保障和选择问题。其代表性专著及论文有：Hiatt andRhinehart：不断增长的临时性劳动力：未来的一个挑战（劳动法，1994 年总第143 期）、Clyde W.Summers：美国的临时性雇佣(比较劳动法和政策期刊，1997年 18 期)、H. Lane Dennard Jr，Herbert R. Northrup：派遣雇佣：特征、数量和劳动法问题（乔治亚法律评论，1994 年春季）等。

　　1.2.1.2关于管理控制理论研究

　　作为管理的一项重要职能，控制对管理目标的实现起着根本性的保障作用，控制论在管理中也已经得到了广泛的应用。在现代管理系统中，组织关系错综复杂，随机因素也很多，要想实现既定方针，不进行控制工作是不现实的。将管理控制作为一个独立的理论研究体系在国外已经比较成熟。英国有专门的管理控制协会（MCA）对管理控制进行研究探讨，美国管理控制理论框架的成熟程度甚至达到了研究几十年前的管理控制框架在今天也基本有效的地步。

　　早在上个世纪初，古典管理理论代表人之一的亨利·法约尔(Henri Fayol)认为，控制就是要证实一下是否各项工作都与已定计划相符合，是否都与下达的制定及已定原则相符合。对物、对人、对行动都可进行控制。

　　美国哈佛大学的教授罗伯特·N.安东尼（Robert N.Anthony）首先提出了管理控制理论，并对管理控制的概念进行了界定：“管理者为了实现组织目标，富于效率和效果地获取和使用资源的过程。”他认为管理控制是处于战略规划和任务执行之中，用来连接高层的战略规划和底层的作业控制。

　　罗沃依（Lavoy）对管理控制进行了范围更宽泛的研究，他认为管理控制就是“一种为组织信息的寻找、搜集、传输和反馈而设计的系统，目的在于确保组织适应外部环境的变化，并使雇员的工作行为根据一系列经营分目标（符合组织整体目标）得以衡量，以使二者的差异得以协调和纠正。”

　　应该说，广义的管理控制就是组织采取的引导员工实现组织目标的所有方法和手段，它是通过组织结构、组织文化和人力资源政策实施的，同时强调管理控制就是管理的控制职能。

　　1.2.2国内学者研究现状分析

　　国内学者对劳务派遣基本制度得出的研究成果相对比较丰富，不仅是对国内外相关制度的基本理论，也对国内外劳务派遣相关法律规制进行了大量的研究。但是对于行政机关对劳务派遣员工进行管理的研究较少，特别是如何运用人力资源管理控制手段进行管理方面比较缺乏，几乎没有探讨运用管理控制的理论对行政机关劳务派遣员工进行管理的研究。

　　1.2.2.1 对劳务派遣制度基础理论的研究

　　因劳务派遣这种用工方式近十几年来在我国发展迅速，国内各学者对劳务派遣的一般性基础理论已有不少研究成果。有的主要是从管理学视角对劳务派遣的一般性规律进行了较为深入的研究，介绍了其产生与发展，以及国际上的相关经验等，探讨了对影响劳务派遣过程的诸多权变性因素，比如《劳务派遣:基于战略选择、制度构型和资源整合的研究》（经济管理出版社，2012 年 4 月第 1 版）、《劳务派遣管理概论》（复旦大学出版社，2011 年 11 月第 1 版）等。

　　而国内也相当多的学术论文从整体框架上研究国外发达国家的劳务派遣制度，并试图以此来作为我国制度实施改进的借鉴。《国内外劳务派遣的现状及发展趋势探析》（经济研究导刊，2011 年第 33 期）总结了世界各国劳务派遣的发展状况和趋势，剖析中国应用劳务派遣用工中存在的问题和原因，提出了中国政府及企业优化劳务派遣用工的方向和重点。《美国劳务派遣法律制度研究》（湖南师范大学 2011 年硕士学位论文）一文，对劳务派遣这种用工模式在美国的起源和发展沿革做了较为详细的介绍，专门讨论了美国劳务派遣中劳动者的权利保护问题，特别是美国法律对劳务派遣各方主体的规制，并谈到了美国的相关制度对我国的启示。《日本劳务派遣制度改革及其问题》（日本研究，2010 年 2 期）分析了日本如何对西方模式的劳务派遣制度进行“扬弃”，使该制度能够弥补本国雇佣制度的不足，解决企业对专业人员临时需求的问题。而《国外“临时工”不是替罪羊》（国际先驱导报，2013 年 6 月 13 日）一文是少有的我国介绍加拿大、日本和德国行政机关劳务派遣制度和人员管理的报导文章。以上这些国内外研究发达国家劳务派遣用工的学术论文均可以用来作为完善我国的劳务派遣制度实施中对于员工管理的借鉴。

　　1.2.2.2 对劳务派遣法律制度的研究

　　2008 年我国制定了《劳动合同法》，将劳务派遣行为作为单独一节进行了特定规定，也是我国首次在全国人大立法的层面对劳务派遣制度进行规范。因此国内各学者从法律规范的角度，对我国现行的劳务派遣现状行了分析。国内相关的文献专著，比如东方法治文化研究中心等组编的《劳务派遣》（上海人民出版社，2008 年 8 月第 1 版）、全国总工会劳务派遣问题课题组 2012 年发表的《当前我国劳务派遣用工现状调查》（中国劳动，2012 年 05 期）等，立足我国现状，详细解析了 2008 年实施的劳动合同法内有关劳务派遣的法律条文。对我国现时的劳务派遣用工状况、存在的法律缺陷等问题作了梳理，提出了若干政策建议。

　　对国外发达国家的劳务派遣立法也是国内学者的一个研究热点，《美国劳务派遣的法律规制及对我国立法的启示——兼评我国<劳动合同法>的相关规定》（比较法研究，2007 年 06 期）一文对美国劳务派遣业发展的原因和法律规制问题进行了重点讨论并引申出我国劳务派遣相关制度的一些不足。《浅析日本<劳务派遣法>的沿革及其影响》（日本学刊，2009 年 03 期）对日本的《劳务派遣法》

　　制定和修订过程进行了梳理，分析了各利益集团和立法者通过对劳务派遣法律制度的修改而进行的相互博弈。《对日本劳务派遣法制定过程的考察》（中国劳动，2002 年 10 期）通过在日本的现场考察，分析阐述了日本《劳务派遣法》的制定原因、立法意图，劳务派遣的种类及相互区别，并在此基础上展望了劳务派遣的发展动向。这些研究论文对我国将来对劳务派遣相关法条的修订和完善具有很多借鉴意义，也可以从侧面为行政机关完善劳务派遣员工管理制度作出贡献。

　　1.2.2.3 对管理控制论的相关研究

　　国内从 20 世纪 90 年代才开始对管理控制理论加以探讨,对它的研究尚未形成完整的体系,研究内容较零散,偏重于单项管理控制工具的研究,如预算管理、标准成本等等。虽然许多学者从经济学、管理学等多个方面加以研究,并取得一定的成果,但是从系统论、控制论、组织行为学、管理学相结合的角度对管理控制系统进行系统研究的尚不多见。

　　从管理控制理论角度来说，人力资源管理控制也是管理控制的一个具体应用。世界上的三大资源，人力资源、财力资源和物力资源中最重要的就是人力资源，经济学家称其为第一资源。任何一个组织，想实现其组织目标，没有有效的人力资源管理是不可能的。国内研究管理控制学的学者杜栋认为，人力资源管理控制就是指对人力资源的获得、开发、保持和利用等方面所进行的计划和控制活动。 也就是说一个组织要根据其发展的需求，通过有计划地对人力资源进行合理配置，搞好员工培训和人力资源开发，采取有关措施激发员工积极性，做到人尽其用，更好地促进工作效率，确保组织战略目标的实现。

　　1.2.2.4对行政机关劳务派遣员工管理研究的不足

　　现存大多数的学术论文都是以企业劳务派遣人员为视角进行分析，较少有对我国行政机关内的劳务派遣群体的重点研究。虽然也有部分讨论政府公部门劳务派遣现象的学术论文，如《公部门劳务派遣替代政府编制外用工的应用及其立法》（西部法学评论，2012 年 6 期）、《公共部门临时工的身份冲突——对 88 份文本的实证分析》（西南民族大学学报，2012 年 12 期）、《新时期基层政府临时工角色失调及定位研究》（辽宁行政学院学报，2011 年 4 期）等。相关报刊也有部分对政府大量聘用劳务派遣人员的现象进行揭露和评论的文章。但绝大多数论文并未涉及对行政机关内承担部分行政执法工作的劳务派遣人员的研究，对该类劳务派遣人员的管理，比如入职培训及日常考核制度如何进行完善也未做细化的讨论。同时也鲜有采取对该群体做问卷调查的方法来搜集第一手的研究资料。最后，总体来说我国对管理控制的理论特别是其中的人力资源管理控制还缺乏成体系的著作和理论框架。以管理控制中的人力资源管理理论为指导，探讨完善行政机关劳务派遣员工管理措施的论文更是一个空白。

　　因此我们有必要从国内外文献的研究基础上，深入分析某些发达国家劳务派遣的一些立法特点和特色制度，包括对劳务派遣用工单位的规制和劳务派遣人员的劳动权益保护方面，尤其是国外政府行政部门对劳务派遣员工的管理制度，结合我国目前行政机关劳务派遣管理现状和相关立法的不足，重点以人力资源管理控制为理论视角针对行政机关劳务派遣员工管理进行分析、研究，提出相关的改进措施。

　　1.3 研究思路和方法

　　1.3.1 研究思路

　　拟以行政机关劳务派遣人员为研究对象，通过本文的研究为我国行政机关完善劳务派遣员工管理制度提供相关建议。本文通过从介绍劳务派遣制度、行政机关含义和特点及管理控制相关基础理论入手，分析我国行政机关劳务派遣员工管理方面的问题，在此基础上以人力资源管理控制理论为指导，提出若干完善针对相关劳务派遣人员管理制度诸如招聘、培训、激励和劳动权益保护等实施的对策，供行政机关参考。

　　1.3.2 研究方法

　　一、文献法:通过上海师范大学图书馆收藏的相关文献书籍以及经中国期刊网、中国知网等途径收集文献资料，从而全面客观地了解和掌握劳务派遣制度的起源和在世界各国及我国的发展、我国行政机关劳务派遣人员的生存现状等情况。

　　二、调查研究法：主要采用问卷调查和访谈的方式进行调查研究。设计一份行政机关劳务派遣人员调查问卷（调查问卷样张详见附录 1），发放给上海市相关行政机关的劳务派遣人员，数量大约为 120 至 150 份。通过该问卷调查得出的结果，分析不同劳务派遣人员群体的学历层次、岗位类别、生存现状和需求，为完善行政机关劳务派遣制度提供对策依据和思路。同时选取 2 至 3 个在行政机关内担任行政领导职务的公务员进行访谈（访谈样张详见附录 3），通过对访谈对象直接深入的了解，分析其对特定问题的观点，从而归纳劳务派遣员工管理存在的一些问题和需要改进的地方。

　　三、比较法：通过将加拿大、德国和日本等发达国家尤其是行政机关对劳务派遣员工的管理和相关法律规制与我国现行的劳务派遣法律尤其是行政机关对劳务派遣员工管理的措施做比较，在借鉴对方有益的经验基础上，以管理控制理论为指导，研究采取哪些对行政机关劳务派遣员工的管理控制手段，提升我国行政机关在劳务派遣人员管理方面的水平。

　　1.4 论文创新之处及不足

　　本文的主要创新之处首先在于以往的研究多是通过人力资源管理中的激励理论或者从法律法规角度对劳务派遣员工管理进行分析，提出对策研究，本文是以管理控制相关理论为指导，从整体上对劳务派遣员工的管理体系进行研究，为我国行政机关管理劳务派遣人员提供了新的精细化管理视角。其次在研究对象上，以往的劳务派遣研究论文基本是针对企业中的劳务派遣员工为研究对象，本文是以我国行政机关中工作的劳务派遣员工为研究对象，并通过直接对该群体进行问卷调查的研究方法进行问题分析并提出建议，因此本文从一定程度上丰富了行政机关劳务派遣员工管理方面可供参考的改进措施。

　　本文主要的不足是对于国外文献研究方面，因涉及政府公共部门对劳务派遣人员的管理文献研究较少，故在国际比较这一章节上稍显欠缺。其次在劳务派遣人员的问卷调查方面，问卷数量稍显一般，且全部问卷调查对象为上海市内行政机关的劳务派遣人员，所以得出的问卷结果可能无法在全国范围内具备普遍代表意义。同时在理论结合实践方面，也仅仅是作了一个初步尝试，尚存在诸多不足。