国内外政府与支持型社会组织关系现状及经验借鉴

　　5.国内外政府与支持型社会组织关系现状及经验借鉴
　　
　　5.1国外政府与支持型社会组织关系现状
　　
　　5.1.1英国支持型社会组织与政府关系
　　
　　英国社会组织常称作“慈善组织”、“志愿组织”,他们在英国社会中的作用举足轻重，构成第三部门的非营利组织所创造的产值大约占英国国民经济总值的5%.在1601年英国政府率先颁布了世界上最早的慈善法，并于2006年进行最新修订，明确了慈善事业的定义，慈善组织的管理规定等。英国的支持型组织分为独立型与综合型，前者旨在提供某种特殊服务，后者旨在把各种不同服务整合起来，如全国志愿组织联合会（NCVO），是英国目前最有影响的志愿组织联盟，属于综合型的支持组织，由自下而上的组织联合起来成立，代表不同类型的志愿组织进行倡导，推动整个社会公益。为会员提供专属服务，迎合小型和大型志愿组织与社区组织的诉求。NCVO主要有3个功能：提供咨询、顾问服务；共同购买；发挥影响力。

　　英国支持型社会组织与政府的关系主要表现为“伙伴关系”,支持型社会组织主要通过集体诉求的形式向政府倡导自己的主张，促成政府与社会组织间的“伙伴关系”建立，努力为社会组织的健康发展创造良好的政策环境。与政府相关部门沟通方面最有代表性的典型应是NCVO.1980年代中后期英国的志愿组织就改善、促进与政府之间的关系做了很多积极探索，但是成效都并不显着，直到1995年，NCVO邀请迪肯教授组建迪肯委员会就全英范围内志愿部门、地方政府、其他机构、及公民进行深入的调研，提出《迎接挑战-21世纪的志愿行动》，该报告建议在政府和志愿及社区组织之间建立合作伙伴关系，并呼吁就未来关系的基本原则出台正式协议，这便是COMPACT机制的雏形和核心依据。COMPACT是《政府与志愿及社区组织关系协定》（The Compact on Relations between Government and the Voluntaryand Community Sector），是英国政府与志愿及社区组织之间确立合作伙伴关系的法律协议。需值得注意的是这一协议并没有法律效应，它只是政府与志愿组织之间切嗟协商的结果。与此同时，它并不直接适用于地方政府，大部分地方政府都签订了地方的COMPACT协议，所以这一协议被视为英国政府与志愿组织的伙伴关系原则。

　　5.1.2日本支持型社会组织与政府关系
　　
　　日本政府早于1998年出台了《特定非营利活动促进法》（简称NPO法），明确了社会组织的活动范围以及为其发展提供信息咨询、援助的支援性组织。随后1/3的都道府县制定了 “支援NPO条例”,70%都道府县建立支援服务设施，日本已成立的社会组织支援中心有289家，他们对于日本的社会组织发展发挥了重要作用。这些支援中心不仅提供场所、信息和文印等曰常的支援活动还积极拓展咨询、信息支持、培训调研、中介活动和政策建议相关服务功能。与此同时还充分发挥其桥梁作用，促进社会组织与政府、企业间的交流沟通，举办“全国NPO会议”促进社会组织间的交流与合作。

　　政府与支持型社会组织关系主要体现为支援和扶持。政府通过直接提供财政支持、间接减免相关收费、与企业联合为中间支持组织提供帮助。神奈川县民活动支援中心就是典型的政府投资、直接运营的支持型社会组织，通过共享文印设备、提供廉价办公场所、提供信息交流等为其他社会组织提供尽可能的方便和支持。与此同时，日本还有许多任意团体组织，政府通过支援中心给予任意团体开展活动相应的便捷，举办交流活动、提供免费活动场所、提供信息咨询等。参与国际行动（Participate in InternationalAction,缩写为I^IA ）是一个由地方政府、企业、民间团体合作进行的社会组织支援组织。从实际运行效果来看，政府建立、资助这种资源机构、资源设施，有效地促进了当地社会组织的发展和开展活动。通过这种硬件反面的有力支援，可以较大程度上降低社会组织活动、日常运营的经济压力，促进社会组织将有限的资金用于公益性活动，用于组织发展的自身积累。通过为社会组织提供基本服务的同时创造一个更有利于社会组织开展活动、促进更多市民参与和支持社会组织的良好社会环境。24日本支持型组织与政府之间已形成一个立体合作的支撑网络体系。

　　5.2国内政府与支持型社会组织关系现状
　　
　　5.2.1北京市支持型社会组织与政府关系
　　
　　北京市在支持型社会组织发展方面进行了全新改革，并取得了显着的成效。北京市委、市政府于2008年发布《北京市社会建设实施纲要》、《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》等“1+4”文件中首次以政府文件的形式明确提出社会组织“枢纽型”工作体系思路与概念界定，“枢纽型”社会组织指对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上经市政府授权承担业务主管职能的市级联合性社会组织。25并于2009年和2010年分别认定了团市委、总工会等10家人民团体和市工商联、市志愿者联合会等12家市级“枢纽型”社会组织。预计在“十二五”期间使市级“枢纽型〃社会组织发展到30家左右，并健全市、区（县）、街道（乡镇）三级”枢纽型〃社会组织工作网络，基本实现社会组织〃枢纽型〃服务管理全覆盖。“枢纽型”社会组织是政府主导的支持型社会组织，由人民团体等事业单位组织担任桥梁组织。

　　北京市政府与支持型社会组织之间形成了合作互动与支持互补的关系。

　　首先，“枢纽型”社会组织打破了长期起来的社会组织双重管理体制，是实施“政社分开、管办分离”的大胆突破，逐步形成了 “以社管社”的北京实践和分类管理、分级负责的工作网络。“枢纽型”社会组织的活动范围不仅。

　　涵盖注册内社会组织还包括一大批非注册的“草根”社会化组织。这不仅是政府实施社会管理创新的必要要求，也是适应社会组织自我发展的潜在动力。其次，“枢纽型”社会组织首先是从人民团体中认定，然后再是那些符合条件的社会组织。这就表明由政府认定的组织更容易获得政府的信任、易于体制内资源的整合以及获取国家更多的扶持与资助。主要承担国家相关法规规定的业务主管单位职责，为社会组织的管理、发展提供服务，拓展了社会组织的参与渠道，政府通过“购买管理服务”等方式，结合部门预算，由公共财政给予资金支持，并通过多种途径，为“枢纽型”社会组织提供人才支撑和智力支持，扩大了社会组织活动力度和影响范围提供支撑保障。但“枢纽型”社会组织从本质上讲是属于社会组织而不是政府部门，这就表明在接受政府扶持的同时也需逐步实现其自我资源的多样化以及独立性，获得管理自主性。如果在与政府互动中过于强调与政府的联系，形式上代替行政主管部门的角色将从根本上无助于双重管理体制的改革。28最后，政府对支持型社会组织的管理重心转移到监管与扶持上，市社会建设工作领导小组通过加大对“枢纽型”组织业务指导提供政策、服务等支持；搭建专属平台，通过拓展政府的服务渠道，充分利用平台优势进行资源的整合，为组织的发展创造良好的环境；加强工作中的交流与互动，发现问题并进行整改。建立重要事项通报制度。信息沟通和工作联系机制，加强指导和组织协调。“枢纽型”社会组织旨在搭建资源整合与服务平台、通过盘活人民团体积压资源、开辟多渠道资源筹措渠道、培育同领域同类型社会组织的能力、探索“以社管社”的方法。

　　5. 2. 2上海市支持型社会组织与政府关系
　　
　　上海在支持型社会组织的发展上也走在了前列，2009年发布的《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》首次在政府文件中指出要“尊重社会组织的主体地位”,从政府方面明确了社会组织的地位。作为支持型社会组织的试点地区，上海有很多典型的支持型社会组织如：上海浦东非营利组织发展中心，上海市社会创新解化园，上海公益事业发展基金会等。

　　在支持型社会组织发展的不同阶段中，政府与支持型组织的关系呈现出分工与合作，并初步形成了促进支持型社会组织发展的产业链。在上海支持型社会组织中，浦东非营利组织发展中心于2007年正式运作的公益孵化器（Non-profit incubator, NPI）最具有代表性。NPI将企业鲜化器的概念引入社会组织，提出“社会组织孵化器”概念，为处在初创期的社会组织提供关键性支持，由专业团队进行管理并开展专业的指导，发现和支持有潜力的优秀人才，推动社会事业的可持续发展，探索出具有中国特色的社会组织支持体系运作模式，该组织现已发展到深圳、成都、北京等地。NPI运用“政府和民间力量共同兴办、民间管理、政府和公众监督、民间受益”的培养模式，主要提供基础设施服务、辅导课程、能力建设、小额补贴以及帮助社会组织协调政府社会管理与服务，其中帮助协调社会组织与政府的关系，搭建与政府沟通与合作的桥梁是其重要服务。为初创期的社会组织提供帮扶，帮助他们快速成长为社会创造效益的同时引入政府的保障性支持，承担一些政府转移出来的社会职能，构建起社会组织与政府之间良性合作的循环体系。恩派具有多元化的解化路径，多样化的资金获取途径以及其已超越孵化器本身功能，以孵化器为载体将自己功能的发展延伸到多个领域。

　　5. 2. 3南京市支持型社会组织与政府关系
　　
　　南京市在促进支持型社会组织发展上也釆取了很多创新的做法，成立了市社会建设工作委员会并在市民政局里设置社会组织管理局负责全市社会组织的管理工作。其发展具有很强的本土特色：实行政府与社会组织联营模式。2009年南京市民政局、建邺区政府和爱德基金会联合筹办“爱德社会组织培育中心”,在借鉴恩派发展模式的基础上积极探讨南京特色形成了强政府和培育中心非独立性的特点。市民政局给予在培育中心孵化的组织享受接受政府转移项目的优先权，为培育中心的社会组织在活动开展提供了一定的优势与便捷。由政府主导的培育中心，在选择入驻社会组织的标准上遵从民政局所要求的“社区群众有要求、政府的工作职能没覆盖到、企业又不愿意做的公益性社会组织”.民政局为入中心的社会组织积极牵线搭桥，联系与社会组织性质相对应的业务主管单位，省去了很多中间环节，大大提高了登记效率。同时，培育中心依托爱德基金会的资金优势，获取多渠道的资金注入。但是由于政府与基金会、培育中心所处立场不同，在培育社会组织的时候，容易受政府相关部门的压力指导。

　　5. 3经验借鉴
　　
　　本研究通过选取主要发达国家和国内发展较快的地方政府与支持型社会组织关系现状进行简要梳理发现国外发达国家的政府与支持型社会组织互动良好并且政府对支持型社会组织的依赖变强，二者间的地位相对平等，合作非常频繁并且所涉及的领域也很广泛。与之相比，国内发展较快的省市政府与支持型社会组织的关系呈现多样化，所处的地位与角色也不相同。通过对国内外政府与支持型社会组织关系现状的分析，有以下几点经验可以值得借鉴：

　　第一。政府为支持型社会组织立法并完善相关法律法规。英国政府与支持型社会组织签订的《政府与志愿及社区组织关系协定》明确了支持型社会组织的重要性并就政府与支持型社会组织的关系与各自相对应的五项责任做了规定。日本的《特定非营利活动促进法》明确了支持型社会组织的法律地位，为政府与支持型社会组织的合作奠定了良好的法律基础和保障。1/3的都道府县制定了 “支援NPO条例”,70%都道府县建立支援服务设施，为双方在合作中建立起一种成熟的合作机制。

　　第二。政府对支持型社会组织进行积极的引导与支持。通过对国内外政府与支持型社会组织关系梳理发现政府对支持型社会组织给予财政支持和政策倾斜是一种常见的政府引导支持型社会组织的方法。政府通常釆取直接资金资助、税收优惠政策与购买项目服务三种方式对支持型社会组织给予财政方面的支持。日本政府通过直接提供财政支持、间接减免相关收入、提供廉价的办公场地等措施为支持型社会组织提供资金支持。北京市政府通过“购买管理服务”等方式结合部门预算，由公共财政给予资金支持，并通过多种途径，为支持型社会组织提供人才支撑和智力支持，扩大了支持型社会组织活动力度和影响范围提供支撑保障。上海市政府通过项目合作与项目购买形式使得支持型社会组织承担政府转移出来的职能并且同时引进一些政府保障性的支持，构建起两者良性关系的互动体系。南京市支持型社会组织享有接受政府转移项目的优先权并获得财政方面的大力补贴与扶持。此外，政府还通过参与支持型社会组织决策过程的方式对其引导与扶持。北京市支持型社会组织主要从人民团体中任命，市社会建设工作领导小组通过加大对支持型社会组织业务指导提供政策、服务等支持；南京市成立了是社会建设工作委员会，并在市民政局里设置社会组织管理局负责支持型社会组织具体的管理工作。

　　第三。支持型社会组织注重自身能力建设，通过提高专业水平获得政府认可与信任。英国的支持型社会组织成立较早，拥有系统、成熟的管理体系和高素质高使命感的专业工作人员，定期与不定期对组织内成员进行专业化培训以提高其服务质量和工作效率。上海的恩派也由专业团队进行管理并开展专业的指导。

　　第四。支持型社会组织主动与政府建立良好的关系。政府掌握着较多的社会资源，支持型社会组织建立与保持跟政府的良好互动关系便可获得组织发展的资金支持、政策优惠等。国外支持型社会组织通过向政府提供项目支持以及相关政策建议，促进政府在社会管理的改革由此与政府保持良好的关系。在合作中各项合作事宜都是公幵透明，坚持“自立化”的原则有效地避免了支持型社会组织对政府的依附以及独立性的保持。

　　从以上可以看出，政府对支持型社会组织的培育与支持主要是通过制定法律法规、政策倾斜、监督与引导等方面，由此可知，政府对支持型社会组织的态度对其发展有着至关重要的影响。许多国家和地方政府都认识到了支持型社会组织在协助社会管理与促进社会组织管理方面的积极作用，与其建立了不同程度的互动合作关系，为其提供了宽松的政策发展条件，有利于支持型社会组织的长远快速发展。同时，政府对支持型社会组织坚持扶持与管理并重，如加强对支持型社会组织的监督与审查，通过安排专门部门负责其日常工作的管理等方式加强对支持型社会组织的管理，保证其健康发展并充分发挥协助作用。