政府与支持型社会组织关系困境及成因

　　4.政府与支持型社会组织关系困境及成因
　　
　　4.1 政府与支持型社会组织关系存在旳困境分析
　　
　　从以上案例可以看出，支持型社会组织对我国社会组织的健康发展起到了积极地作用，并且也与政府构成了良好的合作与监管机制，但是我们也应该看到目前支持型社会组织在我国尚还处于初级阶段，其与政府间的关系仍然还存在着许多问题和亟需改进的地方。纵观政府与支持型社会组织关系，存在的困境主要如下：

　　4.1.1地位不对等
　　
　　作为社会公共管理的两个治理主体，政府与支持社会组织本来应该在合作互动中属于对等关系，处于平等地位，但是由于我国国情的特殊，政府掌握着绝对的社会资源以及话语权，导致在互动中支持型社会组织往往处于从属地位，与政府产生依附合作或从属合作关系。就现阶段而言，大部分的支持型社会组织同时充当着政府的“助手”与“伙伴”,要想成为其“伙伴”必须要先扮演好“助手”的角色，所以其自主管理尚未形成，且其领导人多由政府部门人员直接兼任或者是从政府部门的退休干部担任。正是由于这种地位的不对等致使支持型社会组织活动的幵展等都需要提前获得政府相关部门审批同意方可进行，反之就算能够运行但是也会举步维艰。这些现象都充分体现出我国政府与支持型社会组织间的地位不平等。与之相反的是国外的支持型社会组织不仅可以监督政府行为，而且还能通过自身影响力去影响政策的颁布与实施。
　　
　　4.1.2关系不稳定
　　
　　首先，政府与支持型社会组织在实际互动中，双方关系受政策影响以及政治局势的变化而波动。如服务园成立初期政府设计的三大相互支撑体系后由于领导层的变动而终止，这样的变化也给服务园的发展带来了不小的挑战，打乱了其初期的既定规划使得其不得不再进行重新整理。其次，我国支持型社会组织实行双重管理体制，登记部门与业务主管部门分别对其进行管理。在实际调研中我们发现政府在严把关挑选支持型社会组织进行监管同时，支持型社会组织也有权利去选择业务主管部门。本案例中，文明办作为服务园的业务主管部门与其建立了良好的合作关系，但是随着服务园的不断发展壮大弓1起了许多政府其他部门的关注，有政府其他部门也频频向服务园抛出橄榄枝，表示随时欢迎服务园到其处考察并愿意做他们的业务主管单位，开出优渥的条件吸引其加入。最后，由于双方所处立场的不同，在面对一些具体问题的态度也会有所不同，政府对支持型社会组织并不是完全的信任，在放权过程中总是小心翼翼，稍有差池变会回到紧缩状态，两者间的合作并没有法律或者合约的限制。综上所述，可以看出政府与支持型社会组织的关系受外界因素的变化具有不稳定，这种不稳定性将会影响双方的互助合作关系的建立。

　　4.1.3资源占有不均衡
　　
　　我国支持型社会组织发展起步较晚，较其他社会组织而言政府给予的政策以及资金帮扶力度都比较大。政府掌握着众多政治资源、经济资源与社会资源，支持型社会组织在寻求发展的过程中，为了自身发展就需要从政府手中获取这些资源。政府的支持对于现阶段支持型社会组织而言是肯定与积极的，但是也应该看到政府在将职能进行转移时，往往都是一些“冷门”领域，一些重要的领域还是保留在政府。从经济资源来看，政府财政以税收作为保证，具有强制性与稳定性，而支持型社会组织的资源主要来源自政府，其次是企业与社会捐款，具有不稳定性与稀缺性。企业的捐款多采取项目形式进行合作，企业为了实现自身社会价值并创造社会影响力一般会选择较成熟的组织合作，而支持型社会组织还处在发展初期且主旨在搭建平台与服务支撑，如服务园虽有相关业务团队，但是并没有成立专门的项目招商部负责项目的引进，所以企业资金的获得渠道就变得狭窄。从政治资源与社会资源来看，政府政策的导向以及平台的开放对支持型社会组织影响较大。出于对政治资源与社会的依赖，在互动中形成了政府对支持型社会组织的控制，可能会出现支持型社会组织“失灵”的状况，以及在社会问题立场的模糊，难以维护公众的利益。如果一直维持这样的局面，不仅会阻碍支持性社会组织的发展，也不利于政府职能的转变。

　　4. 2政府与支持型社会组织关系困境的成因分析
　　
　　4. 2.1政府层面的原因
　　
　　（一）管理观念有偏差，职能转变不到位
　　
　　市场经济体制的全面发展转轨时期，原政府作用于市场活动的行为已不能达到资源的最优配置，这就要求政府将社会管理职能进行相应的调整，把管不好，管不到位的职能转移给社会，交由社会进行自主管理。政府管理观念转变的不到位、越位或者错位直接影响支持型社会组织的发展，丧失了其独立性与自主性。现有的支持型社会组织中，绝大多数都是由政府进行主导，自上而下建立的。虽然他们大多注册为民办非企业，并不直接隶属于政府部门，但由于初期的支持型社会组织对政府的资金与资源有强依赖性，这就导致政府在与支持型社会组织进行对话时，占据了绝对的主导地位。大多支持型社会组织的内部负责人或直接来源于业务主管部门，或需获得业务主管单位的批准同意政府。这就使得入园组织的选择、项目活动的幵展都是服务于政府的需求，与社会组织独立性、多样性的发展理念不相符。

　　政府对社会组织的信任程度，往往决定政府在政策层面赋予社会组织行动权利的大小，在制度层面上决定了社会组织从社会中获取资源的数量。2°近年来的慈善危机，导致很多社会组织的内部问题曙光，政府对于支持型社会组织的信任危机加剧，使得政府在与支持型社会组织合作时警惕性非常高，也很谨慎，出于对其工作的不信任，就不愿意将一些社会职能转移出来，而是由政府进行主控。合作中通过强介入的方式对支持型社会组织进行管控，不利于双方平等合作关系的建立。这种不平等的关系就会导致支持型社会组织在发展中行政色彩浓烈，只做政府关心的领域，而丧失了应有的独立性与专业性。政府在改革中职能的转变决定着支持型社会组织在社会服务领域功能发挥的广度与深度。

　　（二）相关法律法规不完善
　　
　　国内目前支持型社会组织工作开展的基本法律依据是《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》以及《基金会管理条例》。由于三大法规颁布时间都很久了，最近颁布的都距现在10年，但是现在支持型社会组织发展迅速，法律法规不能很好的适应动态的变化，很难跟上现支持型社会组织的发展节奏与步伐，这些法规多停留在基础性的保障制度上，主要涉及内容也是关于社会组织的注册资格等，关于对其的监督与管理内容较少，缺乏分类管理的相关法规，法律规定上有明显漏洞。政府也需要根据现有情况进行更新或者颁布补充条例。从研究中可以看出，地方政府根据自身实际情况也出台了许多社会组织管理方面的条例，但是目前国内并没有专门出台支持型社会组织管理方面的法律法规，明确支持型社会组织的合法地位，职能定位等。其次，对于支持型社会组织与政府间的关系也缺少相关法律法规来明确并加以保证，明确划分政府与支持型社会组织在社会管理的职能，明确规定哪些由政府承担，哪些需要交还给社会。有了这些法规就能保障政府在与支持型社会组织进行合作时，能够明确双方的权责。

　　（三）监管体制不健全
　　
　　目前，我国对社会组织还是“双重管理”体制，虽然部分地区对登记制度进行改革，允许部分行业领域的社会组织进行直接登记，但是应该看到大部分的支持型社会组织由于缺少相关政府部门的支持无法找到业务主管部门及条件的不满足无法登记注册，使得身份合法化。虽然目前政府对于支持型社会组织在资金与资源上进行大力扶持与倾斜，但是这种扶持都是在初期阶段，仅仅保障了其基本生存问题，对于其未来的发展，政府并没有制定具体的监管与扶持体制，形成书面的文件进行长远保障。通过任命“自己人”在支持型社会组织中担任要职，对支持型组织的活动开展提出方向并时刻关注动向等来对其进行监督，一旦发现有任何背离政府要求，威胁社会的稳定因素出现就会直接进行干预，即刻叫停所有活动，并对其进行整改。这就使得政府对于支持型社会组织的监管变得尤为旳敏感，也限制了支持型社会组织的发展。虽然支持型社会组织通过工作汇报，年审等方式像业务主管部门进行工作汇报，但是业务主管部门并没有提出具体的后续工作跟进要求，对其工作进行审批、审核。这样就评判不了他们工作作出的成效。为了推动政府与支持型社会组织间的和谐发展，现很多政府釆取对支持型社会组织的服务_进行购买的方式进行合作，通过购买服务，提出要求，并将职能进行转移，但是现在的购买多停留在意向合作或者约定中，也没有具体的法律法规来保护双方权益，规定需要履行的责任以及义务，购买的流程等。

　　4. 2. 2支持型社会组织层面的原因
　　
　　（一）制度结构不完善，发展不平衡
　　
　　由于支持型社会组织本身也是发展中的社会组织，在为其他社会组织提供服务与支持的同时，自身也需要不断地学习与完善。从本案例来看，服务园虽然有制定具体的服务流程，入园机制等，但是在内部管理规范上还没有形成明确的制度，仅有一些基本的办公、薪资、休假等制度。其次，目前支持型社会组织的制度多是保证如何给草根组织以及初创期组织提供帮助，规范对于他们的工作流程，对于如何给已经出园的社会组织或者发展较成熟的社会组织提供相应的支持还没有形成规范的制度。

　　虽然国内已有几家发展较成熟的支持型社会组织，但是纵观全国社会组织数量便可发现：我国支持型社会组织的数量较少。现今支持型社会组织的发展受地方经济与政府的态度影响，不同地区发展情况也不尽相同，覆盖不平衡。上海、北京等幵放程度高的地区发展比较好，如恩派、枢纽型社会组织都发展成行业的标杆。相反在一些发展较缓的城市支持型社会组织的发展还处在初级阶段，甚至空缺。
　　
　　（二）人才匮乏
　　
　　人力资源的发展状况决定了支持型社会组织未来的发展潜力与发展水平。从支持型社会组织人员管理来看，专业人才的缺乏，以及人事管理行政化都严重影响其未来的发展。自上而下建立的支持型社会组织，成员很大部门都是来自业务主管部门，年龄结构老龄化，这些在一定程度上都限制了组织的长远发展。服务园有近一半的工作人员来自业务主管部门的派遣与任命，适应市场环境的能力弱，业务团队中只有2名是社工专业毕业生，缺乏-批具有真正公益心与较强专业性的工作人员。同时，人员激励机制不健全也极大影响了支持型社会组织的人才梯队建设。缺乏人才引进机制、培训机制与激励机制，导致很难留住高素质、强能力的优秀人才。支持型社会组织由于具有非营利性，人员的薪酬结构与市场相比就不具有竞争性，所以如何从思想上留住人才同时保证他们的生活需求，这是现支持型社会组织需要好好思考的问题。

　　（三）对政府资源依赖
　　
　　资金与资源是支持型社会组织开展活动的前提与重要保障，但是支持型社会组织将自身发展寄托于政府资金的支持与职能的转变，一旦离幵政府的庇护，发挥作用就很有限。从资金看，支持型社会组织对政府的资金还是处于严重依赖的局面，资金来源渠道较单一。资金的短缺不仅使得支持型社会组织在开展活动与培育其他社会组织过程中受到束缚，同时也造成对政府资金的连续依赖。服务园70%的资金都是来源于政府，自身的营业收入以及接受的社会捐赠收入比例很低。目前也没有专门的团队去负责市场的开拓，大多外来资金的注入还是靠开展项目获取。同时社会捐赠受个体思想与企业意识影响很大，近年来的慈善丑闻等导致公众和企业对于社会捐赠的不信任，企业考虑到经济效益等。由此可以看出支持型社会组织的资金收入结构是不合理的，经营性服务收费基本还处于零状态，服务园资金自给自足的渠道还没有打开。对政府资金的高度依赖决定了政府对其的控制程度以及话语权的把控。应加强资金筹措能力，引入多元资金注入，同时加强业务能力，增加自我资金筹集能力。

　　从资源而言，服务园现在对于政府的资源依赖过度。内部制度设置不完善，只有简单的活动流程安排以及出勤制度。人员专业化程度低，依靠青少年宫的借调人员。由于自身资源幵拓能力有限，支持型社会组织就极力地维系与政府间的良好关系，这就导致在非政府组织的转型过程中，出现了回归政府的行政化，即努力靠近党政机关并寻求将自身纳入行政系统的保障，以获得更多的编制、预算、职权、地位等体制内资源。
　　
　　支持型社会组织由于处在政府与社会组织的中间位置，所以在运行时难免受到两边的影响，但是一定要极力地克服，保持自身独立性。如果离开政府资金与资源的支持，支持型社会组织在发展中就会遇到很大的阻碍，甚至停滞。