香港公立医疗管理机制探析

　　2.2 香港公立医疗管理机制分析

　　2.2.1 香港公立医疗运行架构

　　为了使香港市民能够病有所医，香港政府整合现有医疗资源，根据公立医院所在的区域及区域内的人口分布情况，将现管辖的公立医院、专科门诊及其他公立医疗机构划分为七个医院联网。其中，港岛人口约 133 万，被划分为东、西两个医疗联网。九龙人口约 338 万，被划分为东、中、西三个医疗联网。新界人口约 238 万，被划分为东、西两个医疗联网。各联网中包含的公立医疗机构可分为提供基础医疗服务的基层医院、提供紧急治疗的急症医院、针对疑难病症提供服务的专科医院。具体情况如下：

　　1.港岛东联网。该联网服务范围是港岛东、湾仔和离岛地区，在联网中的整体作用是支持联网的基层及中层医疗服务。港岛东联网内包括的医疗机构有：I.东区尤德夫人那打素医院，是提供全面专科服务的地区性急症医院；II.律敦治医院和邓肇坚医院，是社区医院，主要提供急症诊疗及部分专科医疗服务；III.东华东院，是提供基础健康服务及部分专科服务的社区医院；IV.黄竹坑医院和舂磡角慈氏医院，是以提供长期护理医疗服务的医院；V.长洲医院，是提供基础健康服务和急症服务的医院。

　　2.港岛西联网。该联网服务范围是港岛中、西及南部地区。在联网中的整体作用是为全港市民提供第三层和第四层医疗服务。港岛西联网内包括的医疗机构有：I.玛丽医院，是大型地区性急症医院，提供第三层和第四层的先进科技医疗服务，如肝脏、心肺移植；II.赞育医院，是一所社区家庭健康中心；大口环公德公爵夫人儿童医院，是专注于儿童外科及脑科的第三层专科儿童医院；葛量洪医院，是成人心肺疾病治疗的第三层转介中心；冯尧敬医院和麦理浩康复院，是提供康复治疗的疗养院；东华医院，是提供急症、非住院、延续护理等第三层医疗服务的综合性医院。

　　3.九龙东联网。该联网服务范围是观塘及西贡地区，联网内包括的医疗机构有：I.基督教联合医院，是该地区内主要提供急症服务的医院，为整个医疗联网提供第三层医疗服务；II.将军澳医院，是为本地区居民提供中层服务的急症医院；III.灵实医院，为整个联网提供非急性护理、康复及疗养服务的医院。

　　4.九龙中联网。该联网服务范围是油麻地、尖沙咀及九龙城区域，联网内包括的医疗机构有：I.伊利沙伯医院，是提供急症医疗服务的大型综合医院；II.九龙医院，是提供多种专科医疗服务及社区医疗服务的综合医院；III.佛教医院，是提供普通科门诊和护理医疗服务的社区医院；IV.香港眼科医院，是提供眼科服务的专科医院；V.香港红十字会输血服务中心，是为全港提供血液输送的医疗机构；VI.康复专科及资源中心，是专门提供社区康复服务的医疗机构。

　　5.九龙西联网。该联网服务范围是旺角、黄大仙、深水埗、葵青、荃湾及大屿山地区，联网内包括的医疗机构有：I.明爱医院，是提供急症、康复等医疗服务的全科医院；II.葵涌医院，是提供精神科治疗的专科医院；III.广华医院，是提供急症及中医医疗服务的大型地区医院；IV.北大屿山医院，是提供急症、专科门诊等医疗服务的医院；V.圣母医院，是提供普通科门诊及疗养服务的社区医院；VI.玛嘉烈医院，是提供全科急症服务的大型地区医院，同时是联网的创伤和肿瘤科中心、医管局传染病中心及毒理化验室；VII.东华三院黄大仙医院，是提供康复治疗的护理医院；VIII.仁济医院，是提供急症、康复、中医治疗的全科医院。

　　6.新界东联网。该联网服务范围是沙田、大浦地区，该联网为全港市民提供第三层和第四层医疗服务，所包含的医疗机构有：I.威尔斯亲王医院，是提供急症治疗服务的大型地区性医院；II.沙田医院，是提供疗养，精神疾病治疗的疗养医院；III.沙田慈氏护养院，是为等待疗养服务轮候的病人及严重残疾病人提供护养服务的延续护理医院；IV.白普理宁养中心，是提供住院及社区疗养服务的医护机构；V.雅丽氏何妙龄那打素医院和北区医院，是提供急症等医疗服务的全科医院；VI.大浦医院，是提供疗养、康复支援、精神科住院的延续护理医院。

　　7.新界西联网。该联网服务范围是屯门及元朗地区，该联网包含的医疗机构有：I.屯门医院，是提供全面的急症、非住院及社区医疗服务的地区性急症医院；II.博爱医院，是提供急症、部份专科及非住院服务的综合性医院；III.青山医院，是提供全面的精神科服务，以及为全港医疗联网提供第四层法医精神科服务的医院；IV.小榄医院，是专为全港严重弱智成年病人而设立的医院。

　　香港医疗虽然被划分为七个联网，但各联网内的医疗机构并非独立运行，还是相互配合，形成一个连贯的医疗体系。政府将七大联网组成的医疗体系设计为四个层级。第一层级由为市民提供基础医疗服务的普通科门诊和急诊服务机构组成；第二层级主要由提供私人医疗服务的私营诊所及医院组成；第三和第四层级是由联网内各专科医疗机构组成。各层级医疗机构在各司其职的前提下相互合作，满足民众多样化的医疗需求。这样一来，本属于不同区域联网的各公立医院又由于层级划分而联系在一起，共同支撑着整个医疗体系正常有序的运转。

　　同时，港岛、新界、九龙三个区域的医疗体系设置也是相当完善。例如，港岛地区的东联网负责提供基础医疗服务，而港岛西联网在整个港岛医疗体系中的作用是提供专科医疗服务；九龙地区的中联网主要负责提供基础医疗服务，东联网负责提供专科医疗服务，而西联网则发挥提供全面医疗的作用；新界地区的西联网提供急症诊断等基础医疗服务，而东联网则主要负责提供专科医疗服务。同一个区域内的医疗联网既有提供基础医疗服务的医院和诊所，又有提供深度治疗诊断的医疗机构，充分满足了市民不同的医疗服务需求。此外，每个医疗联网内都分布有提供普通科门诊或急诊医疗服务的基层医疗机构，以及提供专科门诊及住院等深层次医疗服务的第三层后续医疗机构。例如，九龙西联网内含有提供基础医疗服务的仁济医院，以及提供专科医疗服务的北大屿山医院，和提供住院、康复等后续医疗服务的明爱医院。

　　香港政府本着“统分结合”的原则将公立医疗体系的划分安排的合理有序。

　　首先，提供基础医疗服务以及提供深层次医疗服务的机构共同组成了单个统一的七个医疗联网。其次，七个医疗联网又由侧重于提供层级服务统一组成了四个层级的医疗分层。最后，四个医疗层级统一成为香港整体公立医疗体系。这样设置的医疗体系，使香港医疗得以发挥出其专业化的医疗服务能力，同时保证了市民的就医秩序。让香港医疗可以在稳定的大环境中不断发展，避免出现民众“就医无序”,医院“乱诊乱疗”的局面。

　　2.2.2 香港政府对公立医疗的制度支持机制

　　香港公立医疗的有序运行是政府成功的制度设计以及民众的自觉配合共同保证的。医疗秩序的稳定使市民在求诊就医时有规可循，同时也能获得专业化和持续的医疗服务。不仅提高了香港公立医院整体的医疗水准，而且充分发挥了香港有限的医疗资源的最大效用，使得香港公立医疗在发展中可以稳中求进。最重要的是避免出现内地公立医疗所遭遇的大医院人潮涌动，医疗资源不够用；小医院门庭冷落，医疗资源闲置，最后导致“看病难、看病贵”问题的出现。因此，研究香港公立医疗的优势，应该从政府对公立医疗的制度设计着手，弄清楚其优在何处。

　　1.制度规定首先，从政府对公立医院宏观统一管理的角度来分析，支持香港公立医疗有序运行的制度有：

　　I.管办分离制度。香港公立医院由政府出资设立，管理职能却由专门的公立医院管理机构医院管理局执行。医院管理局主要管理成员由特别行政区行政长官任命，但是，医管局其他执行专业化管理职能的人员全部都由聘用的相关医疗领域的专业人才执行，充分保证了管理的行政化和专业化的结合。

　　II.专业化管理制度。为加强对香港公立医院的管制，使香港公立医院的管理更加完善。在对公立医院的具体管理中，医管局充分发挥了香港医疗“统分结合”的特点，在医院管理局内部成立医院管理局大会，负责统筹管理各公立医院，制定与公立医院发展相关的政策规定，以及对公立医院及其他公立医疗机构进行行政监督。公立医院的日常运行，财务监督等工作则由医院管理局辖下的 11 个专业委员会负责。

　　III.分层管理制度。由于香港公立医院在数量上不断增多，对其管理的难度也随之加大。单靠医院管理局及其辖下的委员会很难保持香港公立医疗运行的良好秩序，因此，政府方面根据地缘特征在香港的港岛、九龙、新界三个地区设立了区域咨询委员会，配合香港医院管理局对公立医院的管理工作。不仅如此，政府还在 32 所大型的公立医院内部设立了医院管制委员会，在医院管理局的指导和监督下完成自我管理，分担了医院管理局日益增长的管理压力。

　　2.运作管理其次，从政府对公立医院的实际运行的管理角度来分析，支持香港公立医院有效运行的制度有：

　　I.社区首诊制度。以提供社区医疗服务的普通科门诊为香港医疗体系的第一层，因此，把好香港公立医疗的第一关就要依靠社区医疗。政府制定的社区首诊条例就帮助社区医疗充分发挥香港公立医疗体系“守门人”的作用，社区首诊条例要求市民以自己所处医疗联网内的社区门诊为求诊的第一选择，由门诊内的主治医师根据病人病情的严重程度抉择病人是否需要转入上级大型医院就诊。在紧急特殊情况下，病人可无需预约直接求诊。同时，对于在大型医院治疗后，有康复需求的病人，由医院的主治医师和病人所在社区内的社区医疗中心联系，安排病人到所属联网内的社区医疗中心进行康复治疗。只有遵守社区首诊条例，按所规定步骤求医的市民才能得到政府的医疗补助。然而，对于一些不愿意选择预约等候的病人来说，政府也允许他们自主选择私人诊所或者私人医院进行治疗，对于这类病人，政府不会给与任何医疗补助，病人的一切医疗费用将由自己承担。

　　II.分流制度。医院在接收前来求诊的病人时总会遇到不确定因素，因为每个患者的病情危急程度各不相同。因此，保障每个市民都可以享受到平等有效的医疗需求就成为公立医院的基本职责。分流制度的实施目的就是确保有限的医疗资源能够公平合理的分配。分流制度即由医院方对求诊的病人病情做出初步评估，根据病情的急缓程度将病人分为危殆、危急、紧急、次紧急、非紧急五类，再根据病人所属的不同类别来确定病人的治疗顺序。当然，对病人做出评估的医院工作人员都经过了的专业的训练和考核。分流制度确保病人不会错过最佳的诊疗时机，同时使医院的诊疗次序得到了保证，避免危急病人因排队等候而造成病情恶化的现象出现。

　　III.轮候制度。目前，香港人口老龄化加速，市民对专科医疗服务的需求也处于不断增长的态势。需要接受公立医院专科服务的病人数量，已超出医管局可同时处理的数目，因此政府设立轮候制度，以病人的病情缓急程度为依据，确定病人接受专科手术服务的顺序。轮候制度和分流制度具有很大的相似性，两个制度都是以病人的病情危急程度来确定病人可接受服务的次序，不同的是分流制度的主要管理对象是急症病人，而轮候制度的主要管理对象是有专科医疗服务需求的病人。但两个制度的目的都是为了保证香港有限医疗资源的合理运用，以及香港市民的公平就医。

　　当下，全世界都面临着由人口老龄化而引发的各种社会问题，医疗资源的有限性和人民日益增长的医疗需求之间矛盾的扩大化就是其中之一。如何解决好这个矛盾，香港公立医疗特色制度的设立无疑给我们树立了一个解决模式的典范。

　　把好公立医疗的门是保障医疗秩序稳定的重要环节，同时，如何使公立医疗资源合理有效的应用也是公立医疗制度中不可或缺的关键。我们不能照搬香港现有的管理制度，毕竟削足适履的事情总是得不偿失，但是，根据我国具体国情，以香港模式为研究对象，制定出适合我国的管理制度，才不失为一个上策。

　　2.2.3 香港政府对公立医疗的投入机制

　　香港的人均寿命居全球之首，但人均医疗支出却相对较低，因此，香港的医疗系统被评为全世界最具效率的医疗系统之一。政府仅以占香港生产总值 2.4%的医疗投入，使 90%的住院医疗和专科医疗需求到较好的满足。截至到 2013 年，香港政府对香港医疗的投入约占政府每年总开支的 16%,普通科门诊 90%的收入都由香港政府财政补贴，而且政府对公立医疗的投入还有加大趋势。根据香港医院管理局统计年报相关数据，可以分析出政府对公立医疗的具体投入情况：

　　1.政府对公立医疗的硬件投入【1】

　　
　　我们从数据中可以看出，每个医疗联网内的公立医疗机构以及病床数是不同我们从数据中可以看出，每个医疗联网内的公立医疗机构以及病床数是不同【2】

　　
　　上述数据显示，近几年，政府的财政投入是香港公立医疗收入的主要来源。

　　2009 年至 2013 年期间，政府投入占公立医疗的总收入比例都高达 90%以上，并且呈逐年递增的趋势。如 2009 年政府投入占公立医疗总收入的 91%,2013 年政府投入占公立医疗总收入的 92%.而这些年间，公立医疗的医疗费用收入只占公立医疗总收入的 7%左右，且有逐年递减的趋势。如 2009 年公立医疗费用收入占公立医疗总收入的 7%,而 2013 年公立医疗费用收入占公立医疗总收入的 6%左右。

　　从政府的高投入比例中我们可以看出，香港政府的公立医疗把握了公益性原则，政府承担起了公立医疗的大部分责任。公立医疗机构的日常运行和发展在政府强有力的财政保障下，实现了“以人为本，救死扶伤”的医疗原则。同时，使香港政府对全港市民做出的“不让每一个香港人因为经济问题而得不到医疗服务”的承诺成为现实。

　　2.2.4 香港政府对公立医疗的监督机制

　　为保证香港公立医疗的服务质量及其运行的规范，香港政府从立法、执法和监督三个方面对公立医疗机构的日常运行进行监管，确保公立医疗机构能够按照政府设立公立医疗的公益性初衷展开工作。同时，严密的监管和监督体制使公立医疗人员能够依法办事，达到净化香港公立医疗环境的目的。

　　1.法规监督香港政府对于公立医疗的立法设计较为完善，从整体的管理角度出发，政府于香港医院管理局成立之时就颁布了《医院管理局条例》，对医院管理局的职能、权力人员设置和资源配置等内容做出了详细的规定，保证了医院管理局对香港所有公立医疗机构的监管主体地位。此外，为了提高香港公立医疗的整体水平，政府部门对香港公立医疗机构及医护人员的准入条件做了严格的规定，颁布了主要的法律条例《医院、护养院及刘流产院注册条例》。另外，政府部门还将医护分类，颁布了较为细致的准入条例，如《医生注册条例》、《护士注册条例》、《助产士注册条例》、《中医注册条例》等。

　　不仅如此，政府部门还对涉及公立医疗的药品及医疗器械的引进和购买进行立法，如《危险药物条例》、《抗生素条例》、《药剂业及毒药条例》等。从这些法律条例的制定我们可以看出，香港政府对于公立医疗的立法并不是笼统的规定，而是设计地非常详尽，从医疗机构的设置到医护人员的准入，再到医疗药品的管理，政府立法都有相关的规定。这样一来，香港公立医疗在运行过程的每一环节都有法可依，不会出现因法律的缺失而导致公立医疗机构或人员违规操作的情况出现。

　　2.执法监督香港公立医疗良好的运行秩序并不仅依赖于完善的立法体系，还与执法主体合理的设置密切相关。香港公立医疗的执法主体按自上而下的体系设计，香港医院管理局负责统筹管理，严格按照政府颁布的各项法律条例监管全港公立医疗的运行及医疗服务的质量。其辖下设立各种管理委员会，对公立医疗运行的管理事项分别进行专职监管，如公众投诉委员会就是专门为处理公立医疗中的医患纠纷而设立的管理部门。

　　此外，为了防止监管权力过于集中以及监管不严，政府还在香港三个主要地区成立区域咨询委员会，港岛区域咨询委员会、新界区域咨询委员会、九龙区域咨询委员会。这些委员会负责定期审查各自区域内公立医疗机构的运行状况，对市民提出的意见做出回应，并向医院管理局汇报。为进一步加强对公立医疗机构的管理监督，政府还在 40 家主要的公立医院内设立医院管制委员会，这些委员会每年收阅医院行政总监的定期管理报告，监察医院在运作和财务方面的表现，并参与人力资源及采购职能的管治工作，以及医院和社区的协作活动。在这样一套严密的监管体制下，不管是公立医疗机构中的工作人员还是公立医疗机构本身，在执行其医疗职能时很难做出违反法例规定的事，公众也能够放心的就医。

　　3.社会监督香港政府鼓励香港社会参与对公立医疗进行监督管理，一方面发挥社会的监管能力，分担政府的监管职责。另一方面，社会监管与政府监管形成合力，能够为香港公立医疗的发展营造一个健康的外部环境，也能够确保市民享受公立医疗的权利。

　　目前，香港社会对公立医疗的监督主要通过一些民众和医生自发组织形成的团体来完成，如香港医疗界中的香港医学会、香港医务委员会执照医生协会、香港牙医学会等团体。这些团体和协会虽然不是政府组织，但其通过将违规的医务人员从中除名的方式对医护人员形成制约，一旦经由这些团体和协会除名曝光，政府组织便会调查介入并对违规人员进行惩处，最严重的可将其执业执照吊销并永远不能从事医疗事业。由此可见，这些社会团体在香港公立医疗运行监督机制中的作用不可忽视。