政府对公立大学的监督和间接管理

　　第 3 章 香港政府对公立大学的作用分析

　　香港政府在公立大学发展过程中作用的发挥，有其独到之处。香港地区有着完善的法律体系，这其中包括针对公立大学所制定的大学条例，这些法律条例不仅规定了公立大学的治理结构和职责权利，还对政府依法监督公立大学进行了规范，这是香港政府作用的基础。香港政府间接管理公立大学，并引入教育中介组织参与其中，这是香港政府作用发挥的主要方式。香港政府通过拨款和质量监控来调控公立大学的发展，这是香港政府作用的具体表现。

　　3.1 政府依法监督公立大学

　　我国香港地区拥有良好的法治环境，香港公立大学的运行均须依据法律条例的规定，这些法律条例也为公立大学的发展奠定了坚实的法律基础。香港公立大学根据法律条例的规定，建立起内部法人治理架构，政府也依法对公立大学内部的规范运行，发挥着自身的监督作用。

　　3.1.1 香港公立大学运行的法律基础

　　香港公立大学的运行发展有着坚实的法律基础。在《香港法例》中有针对每所公立大学的条例，这些大学条例是公立大学运行发展的基本规范，它们包括：《香港法例第 1053 章-香港大学条例》、《香港法例第 1109 章-香港中文大学条例》、《香港法例第 1141 章-香港科技大学条例》、《香港法例第 1126 章-香港浸会大学条例》、《香港法例第 1075 章-香港理工大学条例》、《香港法例第1132 章-香港城市大学条例》、《香港法例第 444 章-香港教育学院条例》、《香港法例第 1165 章-岭南大学条例》。这些条例对公立大学的性质、权力、治理结构、制度规范等都有详细的规定，使公立大学作为独立的法人，具有明确的法定地位，可自行管理其内部事务。以《香港法例第 1109 章-香港中文大学条例》为例，该条例的具体内容包括：简称、定义、设有成员、香港中文大学的法团地位的延续、主管人员、大学校董会及教务会和评议会的设立、校董会的权力和职责、教务会的权力何职责、评议会的组成人员及职能、教职员的聘任、学院、规程、校令、规例、学位及其他资格的颁授、荣誉学位委员会的设立、文件的签立及认证、地税、条例及规程的废除、保留条文及过渡性条文等内容。

　　这些内容通过法律条文的形式，赋予了香港中文大学法人地位以及大学运行发展的基本权利，也规定了公立大学的治理结构及职责范围。法律条例的制定，赋予了公立大学发展所需的法律保障。正是这些法律条例对公立大学法人地位的确立及内部法人治理结构的规范，香港政府依法对公立大学进行内部监督。
　　
　　3.1.2 政府依法对公立大学进行内部监督

　　根据香港的法律条例，香港八所公立大学均为独立的法定组织，拥有法人地位，并建立了内部法人治理结构。虽然各公立大学成立的背景以及各自的使命功能不同，但香港法律条例中载明的各公立大学内部组织结构基本相同，一般包括：校监、校董会、教务会以及校长等。在公立大学的内部治理中，政府人员拥有大学校董会的席位，政府行政长官出任公立大学的学校监督，香港政府主要通过校董会的参与及大学监督的设立对公立大学的内部进行一定程度的监督。

　　根据香港法律条例规定，香港特区首席行政长官为公立大学的监督。从理论上说大学监督是公立大学的最高领导，但现实中大学监督并不真正参与公立大学的治理。香港公立大学监督的主要职责是：委任公立大学的校董会主席和校董会中指定数目的成员，并为各公立大学颁授学位及其它荣誉头衔。大学监督有权要求公立大学对于特定事项提供相关数据和解释，有权建议校董会采取相关行动。大学监督的设立，代表着政府对公立大学内部运行的一种宏观监督，但大学监督并不干涉公立大学具体的教育办学。

　　香港公立大学的校董会是大学的最高权力机构，负责学校内部的重大决策及事务。香港政府在校董会中占有一定席位，对公立大学的内部运行进行监督。

　　公立大学校董会的权力主要包括：决定大学的重大事务，制定大学整体的发展政策，制定大学具体的运行规程，任命大学相关负责人，管理大学财政事务等。

　　香港公立大学的校董会主席由政府行政长官委任，其成员由校内人士和校外人士组成，校外人士包括：由行政长官委任的政府公职人员、社会人士；校内人士包括：校长、学生代表、各学院院长以及教授代表等。以香港科技大学为例，香港科技大学的校董会成立于 1988 年 4 月 11 日，《香港科技大学条例》中规定，校董会是大学的最高管治机构，既可以行使条例赋予校董会的任何权力，也要执行条例赋予校董会的所有职责。香港科技大学校董会的权力包括：成立财务委员会、人事委员会等功能委员会来负责大学日常的事务，对以下事项进行讨论并作出决定：大学的行政事务、教务委员会的章程、权力及职能；各学院组织机构的章程、权力及职能；各学院院长的职能及权力；学校雇员的福利；学位的颁授；财务收费等。香港科技大学校董会的人员组成中包括不多于 3 名由行政长官委任的政府公职人员以及由大学监督委任的不多于 9 名的社会人士。

　　香港政府参与公立大学董事会，并不是对公立大学的直接干预，更多发挥的是一种监督功能，通过有限的校董会席位对公立大学的运行发展从内部进行监督。

　　香港公立大学中的教务委员会是对大学教育事务和学术事务进行管理的最高机构，在校董会的支持下，推动大学的教育工作。教务委员会就大学教育的相关事务形成意见并向校董会报告，完成校董会安排的工作事项，校董会尊重教务委员会关于教学、科研方面的决定。以香港大学为例，香港大学教务委员会成员包括：校长、副校长、学院院长、12 名讲座教授、6 名非讲座教授的教师、研究学院院长、图书馆馆长、学生事务长、以及 3 名在校全日制学生。香港大学教务委员会的具体职能包括：决定大学举办的课程和考试，就教育设施和学术设施提出意见，决定何人符合颁授学位、文凭、证书及其它奖项的资格，推荐人选担任教师职位，就学生福利和纪律做出决定，将学校的各个学系分配于学院等工作。香港政府通过公立大学的校董会对教务委员会的日常运行进行监督，但不干涉大学具体的教学工作。

　　在公立大学的运行发展中，校长是大学最主要的负责人，是学校的首席行政、教务主管，负责学校的行政事务、日常管理等。如《香港中文大学条例》第六条第三款规定：大学校长有权就大学的行政、财政事项以及发展规划向校董会提出意见；并就维持大学的良好秩序、保证大学的运行效率以及确保规章、校令及规例的执行，向校董会负责，校董会全力支持校长开展工作。香港公立大学校长的选聘由各公立大学独自完成，政府并不进行干预。香港公立大学校长的选拨，通常要经过以下程序：在校长选拨的开始，由学校成立临时的工作小组征询教师、学生、知名社会人士的意见，成立物色委员会和遴选委员会。

　　其中物色委员会负责校长候选人的选择，而遴选委员会则负责对物色委员会提交的候选人进行审核和筛选，并确定一名候选人向校董会推荐，由校董会指定最终的校长人选。香港公立大学校长，并不是由政府行政主管人员任命，政府不干涉公立大学校长的选拨及校长的日常工作，香港政府通过校董会的参与，对大学校长的选拨及职能的履行，更多起到的是监督的作用。

　　3.2 政府对公立大学的间接管理

　　香港公立大学的发展运行中，政府不直接管理公立大学，不干涉公立大学的具体事务，但公立大学是公共教育的提供者之一，政府是公立大学的主要资助者，公立大学对经费的使用及其带来的效益需要对政府负责，对社会负责，这就要求政府对公立大学进行有限的管理。香港政府为避免直接管理对公立大学自主权的干涉，通过大学教育资助委员会等中介组织对公立大学进行间接管理，有效的促进了公立大学发展。

　　3.2.1 政府间接管理的起因

　　香港政府在对公共事务的管理中，主要通过行政和咨询两个系统的配合来实现。香港政府建立了一套完善的决策咨询制度，通过中介组织或者公众团体来获取政府机关之外的社会层面对公共事务的各种意见。香港政府所采取的这种决策咨询制度，不仅真正了解到来自社会的需求而且提高了政府决策的科学性、合理性，并最终提升了政府对公共事务的管理效率。

　　①中介组织或公众团体参与到政府的管理和决策过程中，有效发挥了自身的咨询功能，使政府的决策能够符合社会发展的实际需要。同时，社会中介组织中的专家参与，为政府的决策提供了科学专业的参考意见，使政府决策更加合理。在香港政府对公立大学的管理中，香港政府拥有法定的教育决策权，政府的教育决策深刻的影响着公立大学的发展，但这些教育决策往往因政府处于自身的政治偏好或者价值追求，出现决策在科学性和客观性上的偏差，不利于公立大学的积极有效运行，而教资会作为不偏不倚的教育中介组织，为政府决策的制定提供咨询。

　　②教资会最基础的功能是为政府对公立大学的拨款提供专家建议；同时，教资会也参与到政府教育政策的制定及实施中。香港政府在制定与公立大学相关的教育决策时，因教资会等中介组织所发挥的咨询作用，使政府的决策更加科学合理，符合公立大学的发展所需，随着教资会的发展成熟，其更多的体现为参与到政府对公立大学的间接管理中。

　　3.2.2 教资会的设立及其职权范围

　　香港公立大学的发展中，政府通过教资会等教育中介组织对公立大学进行间接管理。香港的教育中介组织具有专业性、独立性以及双向沟通性等特征，其中以教资会最具代表性，对公立大学的发展运行影响最大。教资会是一个既没有法定权力也没有行政权力的咨询委员会，在为政府提供相关建议的同时，负责向公立大学分配政府拨款，确保公立大学的教育质量，与公立大学制订未来的发展规划。教资会的成员以个人身份获得香港特区行政长官的委托，他们包括：学者、教育行政人员、社会人士。

　　教资会成立至今已有近 50 年，其职能范围也不断发生着变化。教资会的成立，源自于 1964 年香港立法局议员在预算案辩论中提出，香港应设立一个与英国的大学教育资助委员会相似的机构，就大学的发展所需向香港政府提供意见。

　　1965 年 10 月，大学教育资助委员会正式成立，最初负责就香港大学和香港中文大学的发展所需，向政府提供专家意见。成立之后，教资会的职责和工作因香港社会经济的发展变化，几经转变。现在，教资会须负责八所公立大学的拨款，质量监控等事务。随着公立大学数量的增多及教资会职能的扩大，教资会设立了相关的机构及小组委员会负责相关事务，并在发展过程中不断对自身的组织进行整改，以期能更好的发挥教资会的职能。
　　
　　3.2.3 政府通过教资会进行的间接管理

　　香港教资会参与到政府对公立大学的间接管理中，使政府与公立大学之间可以有效沟通，提高了政府对公立大学的管理效率。香港政府通过教资会对公立大学的管理，减少了政府对公立大学学术自由和自主权的干涉；同时，教资会向政府和公立大学收集和提供意见，使政府的管理符合大学所需。教资会尽量保证公立大学运行不受外部干预，在学术自由不受限制的基础上，促使公立大学对经费的使用尽量符合成本效益的原则，努力提高自身教学与科研质量。

　　教资会参与到政府对公立大学的间接管理中，平衡了政府与公立大学之间的关系，有效促进了公立大学的发展。

　　在政府对公立大学的拨款及质量监控等工作，教资会的参与对政府有效管理公立大学发挥了重要作用。具体而言，教资会就香港公立大学的发展规划、拨款等向政府提供客观中立的专家意见，并保证公立大学能拥有良好的质素。

　　教资会在拨款工作中，就政府可以拨出的款额，与政府商订公立大学的整体学生人数指标，并向政府提出各公立大学的补助金建议。教资会对公立大学的质量监控工作中，推行了各种检讨及措施，促使公立大学在教学和研究上不断提高自身水平。

　　香港政府通过教资会进行的间接管理，在维护公立大学的学术自由和自主发展的基础上，策略性的规划公立大学未来的发展方向。香港公立大学均受各自的大学条例保护，在选拨学生、日常教学、聘任教职人员以及调配内部资源等方面有相当大的自主权，但公立大学的良好发展对香港的社会、经济和文化均有重要的影响，教资会凭借其成员的教育专长和经验，向公立大学提供学术发展上的专业意见，对公立大学的发展方向提出合理的规划，引导公立大学朝更高水平发展。对香港政府而言，教资会的参与促成了政府对公立大学的间接管理。