新公共管理策略下房地产税制改革研究绪论

　　第 1 章 绪 论

　　1.1 研究的背景、目的和意义

　　税收早在奴隶制时期就已产生，它是国家为了实现其职能而通过法律制定的无偿征收财政收入的一种手段。而随着时代的发展变迁，税收的功能也进一步被学者们挖掘、研究并加以利用。我国产生税收虽历史悠久，但是直到近代才真正开始有系统的研究，本文将我国税制改革研究的始点定位在建国后。

　　我国的税制改革始终是围绕当前国情来制订完善的，因此也注定了税制改革的无尽性。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》），对税制改革提出了很多富有新意的重要提法和改革要求，指明了当前我国深化财税体制改革的新路径。目前我国税收制度改革的方向还是深化"营改增",并尽快对房产税进行立法。下一步的消费税改革，方向是调整消费税征收范围、环节、税率，进一步发挥消费税对高耗能、高污染产品及部分高档消费品的调节力度。随着经济发展，某些已成为生活必需品的消费产品应当被剔出征收消费税的范围。为了减少对环境的污染，对高污染产品加大征收力度等等。这些改革方针需要得到具体政策的支持以及实施才能服务于人民，从而使得公民获得公平感以及幸福感。

　　新一轮的税制改革正在进行当中，我国也需要大量的理论研究来支持改革的推行。税收除却为国家财政提供财力支持以外最大的作用便是调节居民收入分配，使公民获得公平感与生活幸福感。受到新公共管理思想的推动，当今政府越来越注重服务与公平。学者们也将对税收研究的重点从增加财政收入转移到了推动经济发展、调节公平上。新时期来临，人们的素养提升，对生活的要求也相应地有了提升，两极分化与平均主义都不能满足当代的劳动者们，公平才是社会和谐安定的保证因素。所谓公平，分为经济公平与社会公平两种，税收在这两方面的调节作用是显着的。经济公平，主要是指在对收入进行分配的过程以及规则设定的公平，在这个层面，税收是规则的一部分，因此通过调整所得税政策可以直接调控公平。而社会公平则主要是取决于劳动者对于分配结果的满意程度。税收对这个层面的调节作用主要体现在再分配的过程里，通过税收调控货币的实际购买力来均衡各收入层次的社会公平。

　　新公共管理理论最初产生于英国，主要是强调管理与服务，将公民的利益以及满意程度加入到了衡量政府效率的指标中。税收调节社会公平的功能与新公共管理的内涵与外延是一致的。而在当今我国国情下，多项税制正在进行改革，房产税更是被推在风口浪尖。现财政部长楼继伟也指出加快房产税立法是我国下一步改革的重中之重。因此，本文主要从新公共管理的视角，以"公平调节收入分配，维护社会稳定"为宗旨，以房产税为例对税制改革进行研究。该研究在理论上可以为现行的税制改革提供改革方案与建议；在实践上，契合《决定》对财税改革的预期目标，切实保证居民生活的公平感与幸福感，以收入分配公平合理来维护社会稳定，因此本文的研究具备较高的理论价值和现实意义。

　　1.2 国内外研究现状

　　国外学者对于税制改革的研究较我国而言经验较为丰富，他们不仅将研究的重点放在以税收调控经济上，同时也将税收作为了政府管理的一项重要工具。我国的税制改革起步较晚，但是税制历史悠久，从前人的经验以及国外学者的研究中我国税制改革可以借鉴的经验较为丰富。

　　1.2.1 国外研究现状

　　国外学者对于税制的研究较我国而言较为领先，他们早在上个世纪就将研究的重点不仅仅只放在调节经济上，而是也将税收作为政府管理，服务社会的一个强有力的工具。在经济方面，国外学者在对所得税改革上研究比较深入，他们追求改革来达到最优税制。Mirrlees（1971）认为纳税人对所得税的偏好应当呈一个"倒U 型"的趋势，即个人适用的税率首先应该是累进的，而后转向累退，收入最高的人所适用的边际税率应该是零。[1]

　　Diamond（1971）在 Mirrlees 的最优所得税模型基础上上又将逃税情况纳入了考虑，他认为当纳税违法行为产生时，最优边际效率则会降低。[2]

　　美国供给学派经济学家 Laffer（1974）提出了着名的拉弗曲线，指出总是存在两种同等收益的税率，高税率并不一定意味着高财政收入，而应当存在一个税率的临界点能使得税收最大化的同时又并不会阻碍经济发展，也就是最优税率。国外学者除了对税收的经济职能有深入研究外还对其社会职能进行了剖析。

　　马克思（1867）早在资本论中就提到过税收的政治职能，他认为税收直接关系到政权的稳固、国家的兴衰、人心的向背和社会的稳定。[3]在西方新公共管理运动兴起后，纳税人的地位提升，西方学者的研究方向也就更为广阔。Vickrey（1996）提出了以公平收入分配和资源配置的效率为准则的最适课税理论，以求能创建科学的税制体系，经济合理的征收税款。[4]

　　最适课税理论运用了当代经济分析手法，赋予各个经济标准不同权重，并将这些标准统一于惟一的准则之中，最终建立起适合一国经济发展的税制结构。此后的西方税制改革大多是以此理论作为依据进行的。

　　国外学者对税收对第三次分配的影响上也有一定的研究成果。他们认为，合理运用税收可以起到约束人们道德行为的作用。在第三次分配中，慈善捐赠是一个重点，而国外学者在对慈善捐赠进行研究的时候认为，遗产税应当与赠与税并行合作。Whalley（1985）在研究英国遗产税时发现，人们将财务进行私人赠与有很大一部分原因是在规避税收。他认为至少有 10%的财富通过赠与成功实现了避税 .[5]

　　另外也有学者从积极的角度看待捐赠与税收政策 , 例如Bakija,Gale,Slemrod（2003）指出，遗产税与继承税政策鼓励了慈善捐赠，对于私人赠与的财产数额有积极影响。[6]在房产税方面，西方国家虽然在国情与税制结构上都与我国有所不同，但他们的研究仍有我们可以借鉴的地方。西方各国的财税体系虽然有很大的差异，但是在立法的理念原则上是有共同点的，他们都比较注重公平，效率以及民众接受程度。Mesxkowski（1972）认为，房地产税会导致资源配置扭曲，使得资本从高税率区域转移到低税率地区，从而进一步影响房价。[7]

　　而 Hamilton（1975）年则指出，房产税与公共服务密不可分，如果房产税的征收能够弥补政府提供公共服务的成本，那么房产税的征收就是有益的。[8]Richard,Enid（2004）通过对二十多个国家的财税政策对比指出，房产税是地方财政收入的重要来源，他们认为，一国房产税带来的财政收入占全国 GDP 总量的多少直接反应一国富裕程度，比重越大，则越富裕。[9]

　　在对房产税改革方面，美国学者 Wallace（2005）指出，要均衡地方政府财政与改革房产税是一个矛盾的过程。通过降低甚至减免房产税能给公民带来收入上的公平，但是这个过程无疑是打乱了地方政府吸收财政收入的计划。[10]

　　1.2.2 国内研究现状

　　我国自古以来就有征税行为，税制也一直在改革进程中，近年来学者们逐渐1国不少学者也给出了自己的见解。林致远（1999）将税收的功能分为三种：财政功能、经济功能和社会功能，同时指出这三种功能也对应了三项局限性，即税收可能会影响市场效率，税收调节经济有一定的时滞性以及税收调整结果的局限性。

　　李大明（2008）认为税收调节宏观经济主要是通过两种方式进行的：首先他认为税收存在内在的稳定功能，能自主熨平经济波动；其次，除却税收本身的稳定属性以外，政府也可以主动的利用其进行经济干预，交替使用增减税率的手段逆风向调节经济波动。[11]

　　上世纪八十年代以来，我国税制的研究开启了新篇章，杨斌等人首先提出了"效率优先，兼顾公平"的先进理念。自此以后学者们普遍将目光放在了税收维护社会稳定、调节收入分配上面。安体富（2007）年将我国收入分配格局分成初次分配、再分配以及第三部门分配三个层次，他认为我国暂行的税收政策大体方向是与维护社会公平相一致的，而税收作为参与收入分配的重要组成部分，理应在调节收入分配、维护社会公平上起到更大的作用。王雁霞（2009）则指出我国居民收入总水平不断提高的同时，收入分配差距明显扩大，己成为各界关注的焦点问题。杨志勇（2012）认为一个繁荣的社会应该是收入分配相对合理的社会，国富与民富应该同步。税收是一项不仅能调节社会公平的政府工具，更能给公民生活质量带来实际提升。

　　在环境资源方面，税收也可起到一定的约束作用。刘润民（2002）认为运用资源税的调控能有效地引导企业合理利用自然资源，促进企业环保意识的养成，保证生态的良性循环。康晓明（2006）指出，我国资源的供求矛盾日益突出，已经严重制约了我国的发展；而税收可从激励和约束两个方面为我国资源保护保驾护航。曹爱红、韩伯棠（2011）提出我国当前资源税设置没能达到预期目标，他们认为我国应当通过提高资源税率的方式加大资源开发成本，以达到保护资源的目的。

　　在房产税方面，我国学者进行了大量的研究以求能尽快推行立法。殷琳（2002）认为，以房产价值做计税依据时与以租金作为计税依据时，其税负是不同的，由此会造成税负不公。樊嬲明、李文（2004）通过具体测算得出，只有当房产的年租金为房产原值的 7%时，两种计税依据测算出的税负才是公平的。在房产税改革具体措施上，很多学者认为，在持有环节征税是一个必然趋势。陈淮（2005）认为对房产持有环节征税可以抑制对资源的过度占用，但开征依据不应该按照"第几套"来简单定义，而应当根据公民家庭的具体情况而定。邓春梅（2010）指出房产税的具体实施指日可待，在对房产税立税的时候应当有所侧重，她认为公平原则应当优先于财政原则，而效率则是评判的准则。

　　贾康（2012）认为我国税制改革在土地和不动产领域明显滞后，他提倡用一个中长期的视角看待土地财政问题。主张利用税收政策的制定来加大保有环节税收，稳定流转环节税收以期在十年内能稳步降低土地出让收入占比，树立土地财政的正面形象。[13]

　　1.2.3 国内外文献评述

　　国外税制改革至今基本形成了各自对应的税制体系，各学者也充分重视了税收的政治功能。从马克思时期开始就意识到了税收稳定社会的功能，自此给学者们的研究开启了一扇新的大门。随着上世纪新公共管理运动的兴起，学者们将研究重点也转移到了税收调节收入分配公平上。因此后来的学者一致致力于寻找到最适课税的临界点，他们希望制定出最优的个人所得税制度，使得公民获得最直观的公平感。由大量学者研究得出的最适课税理论结合了现代经济学的理论以及数理知识，具有很强的科学性，此后的学者也大多在这个理论基础上再做研究。

　　西方国家在税收理论上的研究十分透彻，而我国目前在这方面的研究相对匮乏，大多还是借鉴的西方已有的理论成果。我国的税制一直在进行着改革，从以前过多的关注财政职能转变到现在的侧重公平与社会稳定职能，这与学者的研究以及国外先进思潮的推进是分不开的。当代学者在研究的时候发现，我国收入差距悬殊的问题已经非常严重，而税收政策能直观的解决这个难题。因此，近期的研究大多数是在如何以税收政策保证公民生活质量，促进收入分配公平方向的。

　　而在引导社会走向、提升公民生活质量方面，国内外都对税收有很大的期待。西方国家研究的重点主要是在第三次分配以及通过税收优惠配合政府执政上。例如，研究遗产税与赠与税的协同合作来规避逃税行为。对科技、教育以及公益性企业采用专门的税收优惠政策，将税收优惠作为引导国家发展方向的工具等等。而我国目前这方面的研究并不多见，大多数是集中在资源税方面开始开展的研究。

　　我国学者认为我国近年来的资源消耗与产出是不对等的，对环境资源的浪费使用，缺乏保护意识的开发行为屡见不鲜。而解决的方法除了其他部门的共同合作以外，提高资源税税率加大开发成本也是一个改革方向。税收能够辅助政府执政的方向有很多，我国学者在这方面的研究却并不完备，在这方面西方国家则要领先很多。

　　在房产税改革方面，西方国家与我国的研究侧重点并不相同。西方国家由于房产税的执行已经有一段历史了，基本上都形成了自己独特的体系。因此在当代的研究上主要侧重于微调来使得其税制更能体现公平与效率。我国则不同，由于房产税迟迟未立法，研究的重点也就一直是围绕着如何建立房产税制上。近年来，我国学者也接收了国外的公平优先效率的改革理念，对于房产税的立法有一定的推动作用。目前主流的思想是要在保有环节、流转环节征税，遏制房产泡沫、炒房等不正常行为。最终使得所有公民都能有公平购置房产的机会，特别是要保障中低收入群体的切实利益。

　　总体来说，西方的税制改革研究是领先于我国的。他们在理论方面有丰富的研究成果，同时将此类成果运用到实际税制改革中也践行了多年，基本形成了适合他们国情的一套制度。而我国税收制度并不完善，以房产税为例的许多尚未颁布的税种目前的研究方向尚在建税阶段，还没有进入到改革的步骤。虽然我国的研究侧重点是西方国家几十年前研究的课题，但是这也给了我国学者吸取优秀研究成果的机会。

　　1.3 研究内容、研究方法

　　本文主要以新公共管理的视角对我国税制改革进行研究分析，其中选取了房产税为具体税种，以房产税为例阐明如何将新公共管理理论应用到税制改革中去。

　　1.3.1 研究内容

　　本文对我国有代表性的税制改革进行解读，同时对比西方发达国家对税制改革研究的先进经验，剖析新公共管理视阈下税制改革模式的内涵及特征。研究当代土地财政经济特征下公民感觉不公的内在原因以及解决方案，从新公共管理的角度对当今房产税改革提出自己的见解。结合十八届三中全会提出的税制改革方向，建立税收制度模式变革的实现路径，从而为完善我国税收制度提出政策建议。

　　全文主要分五部分对这一命题进行研究：

　　第一章绪论，分析了税制改革对维护社会稳定，调节收入分配的意义，阐明了国内外学界对税制改革研究的争论点和研究现状。

　　第二章对我国税制改革的演化过程进行了历史回顾，同时对税制改革的主要理论以及新公共管理的主要理论进行阐述，为下文写作奠定理论基础。

　　第三章对西方发达国家税制改革的经验进行了总结，并指出他们在房产税立法上的一些值得借鉴的做法，为下文我国房产税改革提供借鉴。

　　第四章重点介绍我国房产税现行制度的状况，并指出当前税制的一些不足之处。

　　第五章主要从新公共管理视角对我国现行税收制度的不足之处提出一些意见和建议。对以税制改革促进新公共管理，维护社会稳定，缩小贫富差距提出改革意见。

　　1.3.2 研究方法和技术路线

　　本文主要采取了文献研究、比较分析以及案例分析的方法进行研究。通过查阅大量文献资料剖析税制改革制度现状并明晰理论依据。对国内外税制改革经验进行比较分析总结出改革方向，并选取了具体案例来对我国税制改革方向进行探讨。