菏泽市城乡一体化进程中农村社区建设的实践探索及问题(2)

　　4.2.2 因地制宜，积极探索农村社区建设模式

　　菏泽市在深入调查研究的基础上，结合本地实际，大胆探索，逐步摸索出一套适合本地特点的农村社区建设模式。目前全市农村社区建设主要有以下 5 种模式：

　　一、新农村建设合村并居改造型。菏泽市充分利用国家政策优势，实行土地利用计划增减挂钩。按照村庄规模、人口密度、服务半径、自然和文化资源等条件，合理规划了 1048个农村社区，选择一个基础条件较好、经济实力较强的村作为中心村，建设社区服务中心，以 2-3 公里为服务半径，覆盖居住户数大致在 1000 户-2000 户。对合村节约出的土地进行补偿，补偿资金用于建设农村社区。如单县李田楼乡驻地中心社区规划合并村庄 9 个，居住人口 5000 多人。郓城县随官屯镇，全镇规划建设 6 个社区，大的社区辖 6 个村，20000余人，目前正在建设中，5 年全部完成，6 个社区建设完毕后可腾出土地 17000 余亩，用于企业发展。这种模式有利于整合资源，集中有限的物力、财力建设功能齐全的社区服务中心，逐步建立完善农村社区服务体系，有利于引导各种要素逐步向中心村聚集，引导群众逐步向中心村融合，加快农村城镇化进程。

　　二、压煤村庄搬迁型。菏泽市境内具有丰富的煤矿资源，为了煤矿资源更好的开发利用，煤矿区域的村庄需要搬迁合并。在压煤村庄搬迁的机遇下，将煤矿区的 5-10 个村庄合并，建设成舒适型、安全型于一体的高标准农村社区。主要分布在郓城、巨野、单县等县区，目前已建成的社区有十几个，群众正陆续搬迁入住。未来两年，压煤村庄搬迁类型的社区将进入建设高潮，仅郓城县就要完成 100 个压煤村的搬迁任务。郓城县赵楼乡，35个村，4 万余人，需搬迁的村 22 个，正建设的“美苑社区”,可居住 1.1 万人，社区服务可惠及整个乡镇人口的四分之一。

　　三、强企捐助型。这种类型的农村社区建设是由企业捐助，投入资金建设新型农村社区。企业建设农村社区与政府建设不同，政府是转变功能，而企业则是为了实现其社会责任。企业捐资建设社区，腾出的土地又可以租借给企业使用。如东明县武胜桥乡玉皇庙社区，由玉皇化工公司总经理王金书个人捐资 3.2 亿元建设，届时，玉皇庙、沙窝、来庄等三个村的 1500 户村民将全部搬入新居。强企捐助型农村社区解决了政府资金和其他资源能力有限的问题，靠企业的龙头辐射和带动，实现企民联手致富，使农民得到实惠，提高生活质量。

　　四、强村带动型。在城乡一体化进程中，有些村庄的社会和经济发展速度较快。菏泽市针对这种现象，利用那些经济实力较强的村庄，建设农村社区服务中心，逐步实现周边发展速度较慢的村庄向中心村聚集。如定陶县仿山乡邓集社区，首期建起了 10 万余平方米社区居民住宅区，社区内建有公共服务基础设施，及群众活动广场。社区办公服务面积达 1000 余平方米，2010 年底即可入住，社区辐射圈的村庄也将有计划的搬入。

　　五、整合资源型。菏泽市按照“责权下放，重心下移，服务居民”的原则，整合资源，合并资金，选择中心村，建设农村社区服务中心，实现周边村向中心村聚集。如成武县天宫镇申楼社区，坚持“谁投资、谁使用、谁受益”的原则，整合供销、卫生、计生、文化和村级组织活动场所建设等经费，建起了高标准的农村社区服务中心。

　　4.2.3 加大政策资金支持，开展农村社区服务中心建设

　　菏泽市为保障新型农村社区建设的顺利推进，加大各项政策支持的力度，各县区专门成立了农村社区建设领导小组，及时协调解决农村社区建设中出现的困难和问题。在财政困难的情况下，全市各县区充分利用好国家支持农村的各项政策措施，整合资源，统筹使用各种涉农资金，支持农村社区建设。财政设立专项资金，每年列支部分资金用于新型农村社区建设，对社区内完成建房拆迁旧房的农户，按最高奖励标准给予补助。同时要求所有乡镇制订相应的配套扶持政策，鼓励经济强村直接补助到户，最大限度地让利于民。

　　在农村社区服务中心建设中，充分利用闲置学校、撤并乡镇的办公设施进行改扩建，同时积极鼓励和动员社会团体、企事业单位和个人，以捐赠、投资等方式兴办农村社区服务中心项目。通过合村并居及利用压煤村搬迁新建或充分利用闲置学校、撤并乡镇的办公设施进行改扩建，兴建集办公、文化体育、科普宣传、治安保卫、计划生育、医疗保健、养老服务、幼儿教育以及生产生活物资供应等为一体的农村社区服务中心，为农民提供方便快捷的公共服务和市场化服务。至 2009 年底，已累计投入资金 1.2 亿元，建设农村社区服务中心 365 个，平均建筑面积 560.4 平方米。仅单县合村并居新建像李田楼乡这样的中心社区 44 处，社区办公和服务用房平均面积达到 1000 平方米以上。

　　在建设过程中，切实强化质量监督。将农村社区工程全部实行公开招标，从根本上为工程质量提供保障。出台规范性文件，将工程建设全过程纳入建设主管部门有效监督。确立了新型农村社区“五化十通”标准，“五化”,即社区实现硬化、绿化、亮化、净化、美化。“十通”,即路、水、电、气、暖、排污、电话、宽带、公交、有线电视等基础设施齐全。每个新型农村社区都建起了 1000 平方米以上的综合服务中心，设置劳动保障、民政事务、计划生育等服务窗口；同时配套布局学校、商场、卫生服务、文化健身等服务设施。新建农村社区组建了物业管理机构，专门负责农村社区绿化养护、路面保洁、设施维护和治安巡查，积极推行农村生活垃圾“村收集、镇运输、先处理”的运作模式，开展社区绿化和环境美化，大大提升了社区管理水平。

　　城乡二元结构的消除在很大程度上体现在公共服务上，菏泽市通过创新农村社区化服务机制，缩小城乡差距，推进城乡一体化的进程。在借鉴和推广城市社区服务的做法上，创建农村社区化服务机制，使农民真正与城市居民同样享受社会服务，改善生活条件，提高生活质量。

　　4.3 菏泽市城乡一体化进程中农村社区建设存在的主要问题

　　菏泽市在农村社区建设的过程中，探索出一套适合本地的经验做法并收到良好效果，越来越多的农民从农村社区建设中享受到实惠。但是，在肯定菏泽市农村社区建设取得成绩的同时，也必须清醒地认识到目前存在的一些问题。如果对这些问题不深入分析和妥善解决，势必会影响到农村社区建设的进一步发展。目前，菏泽市农村社区建设存在的问题主要有以下几个方面：

　　一、农村社区建设资金缺乏。菏泽市是农业大市，农村人口占全市人口的大多数。而农村社区人口密度较低，社区分布较分散、无序，制约了公共基础设施的使用效率。这种人口总量多，密度低的分布特征，增加了农村社区建设的人力及经济成本。从全市总体情况看，每个农村社区的建设和运转费用都比较大，由于县区、乡镇财政比较紧张，村集体经济薄弱、农民生活不富裕，农村社区建设缺乏资金来源。政府投入缺乏计划性和经常性，资金匮乏成为制约农村社区建设的现实瓶颈。农村社区建设是一项投资大、涉及面广的系统工程，要快速、顺利的推进农村社区建设，必须要有大量的资金做保障。虽然，菏泽市采取了各种筹资方式，但是由于个别乡镇领导支持社区建设的意识不足，没有将集体筹集的资金应用到社区建设上来，而更多的是应用到发展经济上，导致发展农村社区建设的资金不足。

　　二、社区工作人员素质偏低。多数农村社区建设和扩大的时间不长，由于制度和资金等各方面原因，很难吸引到优秀的高素质人才。目前，菏泽市农村社区工作人员大多是农村待业、失业人员，而不是专业化、职业化的社区专业工作人员，具有专业技术、有社区工作经验的人员比较少，而且社区服务人员整体知识水平较低，年龄结构也不合理，年龄偏大的人员较多。由于社区工作人员本身文化素质偏低，使得他们中有些人对社区服务的理解存在很大偏差，从而导致参与积极性不高，服务质量不高。有部分社区工作人员还在沿用行政管理的理念从事社区工作，难以胜任农村社区建设和发展的需要。

　　三、农村社区服务效能不高。菏泽市在推进农村社区建设以来，政府一直是提供农村公共服务的主体，几乎所有的农村社区公共服务全部由政府提供。致使有些农民认为农村社区的一些公共设施建设、公共服务的供给等完全是政府的事情，与自己无关，不愿意积极参与到提供社区服务的行列中去。而一些企业个人参与农村社区建设的主体由于受到政府政策、产权界定和自身观念的影响，难以大规模供给农村公共服务。政府由于承担了大部分公共基础设施的提供，造成了大政府、小社会的现状。有的农村社区在具体服务内容上缺乏针对性，设置的一些服务项目缺乏实践性，长期没有业务，形同虚设。而群众需要的一些服务事项，由于业务部门职能没能延伸到社区，或是审批权限没有下放，使社区无法办理。农村社区服务方式单一，社区运行效能不高，使广大农民对公共服务的正常需求得不到满足。

　　4.4 菏泽市城乡一体化进程中的农村社区建设的借鉴意义

　　菏泽市地处经济欠发达地区，农村人口众多，财政资金困难。当地政府充分考虑到本地实际情况，根据地缘关系、历史沿革、风俗习惯、自然条件等因素，加快推动农村社区建设，探索出一条具有本地特点的农村社区建设的新路子。

　　一、从实际出发，勇于创新。农村社区建设是缩小城乡差距的有效途径。菏泽市推进农村社区建设的起步比较晚，社会经济发展与省内其它兄弟地市相比较落后。在地方财政困难的情况下，坚持从实际出发，而不是简单照搬别人的经验，积极探索，走出了一条具有本地特点的社区建设路子，尤其是在农村社区服务中心设置问题上，探索采用多种方式，充分利用现有资源，如改建旧学校、旧房屋等，减少了资源浪费。

　　二、政府转变角色，服务于民。 菏泽市将农村社区定位为服务组织，而不是单纯的行政管理机构，行政不干扰村级自治，也不以生产经营为主。通过政府角色重新定位，由传统的管理和资源分配角色转变成为引导和服务的角色，成立党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、乡镇街道负责、社会力量支持的农村社区服务平台，行政相关部门以社区服务平台为载体，实现权力下放、人员下沉、服务下移，一些具体事务可直接在农村社区办理，充分服务于民，切实解决农民群众生产生活中的困难和问题。

　　三、完善机制，以社区服务建设为中心。菏泽市通过制度建设，确保农村社区化服务与建设扎实推进，不断在实践中探索新路子、新方法，拓展了社区服务功能。随着城乡一体化的不断推进，农村社区服务还有很大提升空间，需要在实践中不断完善、不断创新，把农村社区服务中心建成城市带动农村的重要阵地。