基层政务督查工作优化分析绪论

　　第 1 章 绪论

　　1.1 选题背景和意义

　　2014 年 7 月 16 日，国务院总理李克强在国务院第 21 次常务会议听取了国务院出台政策措施落实情况，对督查工作中发现的部分政策落实推进慢、重布置轻落实、推诿扯皮等问题提出了意见，要求各地区、各部门继续抓好国务院出台政策的落实，切实解决好政策出台实施的"最先一公里"和政策落地的"最后一公里",将国家出台的政策真正落到实处，使改革成果真正惠及民生。同时，李克强总理对督查工作也提出了新的工作要求，各地区、各部门要在督查长效机制上用心下力，构建常态化督查机制，加强上下联动和工作协调，建立第三方评估制度，接受社会评议和监督，使督查工作真正发挥令行禁止、政令畅通的作用。

　　1.1.1 选题背景

　　执行力一词起最早源于企业管理，然而随着现代政府理论的研究深入，执行力一词被引入到政府管理理论中，作为评价政府行政管理水平的标准。政府执行力，即政府的行政管理效率，体现了政府落实决策的水平。自 2006 年《政府工作报告》首次提出政府执行力一词后，政府执行力建设就受到政府和社会的关注，各级政府围绕政府执行力提升都进行了许多有意义的探索和实践，并系统性提出了政府执行力提升的措施和方法，其中政务督查作为政府执行力提升的重要手段被各级政府放到首位。政府执行力的评价以政府决策落实好坏为标准，而政务督查工作以抓工作落实为目的，对推动政府执行力建设有积极的推动作用。特别是在当前全面深化改的背景下，一系列涉及民生的重大改革举措相继出台，而在改革实际推动中，普遍存在中央、省级层面落实较好，而市级及以下基层政府存在重布置轻落实、选择性执行等问题，出现了政策落实"最后一公里"不通的现象，直接影响了改革的效果。政府执行力高低作为政府管理水平的体现，不仅影响到政府决策是否能够落实，还会影响到政府公信力，影响社会公众对政府的认同感。因此，研究政务督查工作对提升政府执行力有非常重要的意义。

　　1.1.2 选题意义

　　理论意义：政务督查，是指国家政府机关为了体现国家意志和行使国家权利，把各项政府工作落到实处而进行的督促检查活动，是国家行政监督和管理的重要组成部分。政务督查属于国家政府机关执行力的一部分，也是国家政府执政能力的一种体现。最初，执行力是企业管理系统能力的综合体现，能够科学的反映出企业管理水平的高低，同样，政府执行力也能够科学的反映出政府决策落实水平的高低。一个执行力好的政府，能够保证政府的决策得到落实，而一个执行力差的政府，不但会影响社会事务管理的开展落实，而且也会影响社会公众对政府的看法，损害政府的社会公信力。从政府角度来看，政务督查工作作为抓工作落实的一个重要手段，政务督查开展的好坏对政府执行力有较大的影响，对政府公信力也会产生一定的影响。

　　实践意义：当前，随着我国经济社会发展水平的不断提高，社会公众对政府期望越来越高，对于政府管理水平和能力也提出了新的要求。特别是十八大以来，政府改革不断深化，改革红利不断惠及社会公众。基层政府作为政策方针的直接执行者，其执行力不仅影响到国家政策方针的执行，更会影响政府公信力。历次"五年"规划和历年《政府工作报告》，各级政府都会对经济建设、社会事务、民生保障等方面提出发展目标。然而，中国政府管理体系复杂，特别是基层政府在贯彻落实中央、省政策时，存在政策不落实、执行不到位的情况，影响了各项政策方针的贯彻落实。政府执行力好坏不仅取决于政策制定是否贴合实际，更重要的是基层政府推动政策落实的举措。如：中央连续 11 年发布关于"三农"问题的一号文件，制定了农业增产、农民增收、农村发展的一系列举措，推动全国"三农"工作发展的提升。然而个别地方依然存在"三农"政策落实不到位的情况，损害了农民的合法权益；近年来国内外经济形势严峻，中央提出了"转方式、调结构"的发展要求，然而个别地方领导政绩观存在偏差，为了不影响地方财政收入，对高污染、高耗能等行业未按照上级决策执行管理，造成的环境污染、产能过剩、违法占地等问题层出不穷，这都与基层政府执行力不强有关。以上这些问题产生的原因，一方面与领导思想认识、重视程度有关。另一方面，与政务督查工作在推动政策落实时没有很好的起到发挥督促、检查的作用有关。

　　政务督查作为推动政府政策落实的重要环节，所以如何增强政务督查体系建设，发挥政务督查的积极作用。对市级及以下的基层政府增强政府执行力有非常重要的作用，直接影响了政策的推动和落实，因此研究基层政务督查对推动政策的部署落实，增强基层政府的执行力影响，对于提升基层政府工作效率、改善基层政府形象具有十分重要的意义。

　　1.2 国内外研究状况

　　关于督查工作，国内外专家和学者已进行过系统的理论研究，从督查的本质、手段、解决思路等方面进行了系统的阐述。通过对国内外督查理论的研究分析，有助于发现基层政务督查问题的解决思路。

　　1.2.1 国外研究状况

　　国外研究认为督查工作属于行政管理范畴，是作为一种抓政策执行职能而客观存在的，因此监督和执行是密不可分的。政务督查的研究对象是公共政策，所以政务督查的出发点都是推动公共政策的落实。主要有以下几种观点：琼斯提出"执行是一系列指向使一个项目生效的行动，其中尤为组织（资源、机构和使项目生效的方法的建立或重新安排）、解释（将项目语言转变成可接受和可行的计划和指示）和应用（服务、款项、工具等的日常供应）三种活动为要"[1];保罗·A·萨巴蒂尔和丹尼尔·A·马兹曼尼安认为"可以将政策执行视为这样一种过程：即用法律、上诉法院决定、行政命令，或用议会决定、内阁政令的形式，实施一种基本政策决定的过程。"[2];普雷斯曼和威尔达夫斯基认为"可以将执行看作在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。"[3];斯诺提出"任何一项化观念为行动的行为都涉及某种简化工作，而组织机构正是这种简化工作的主体；是它们把问题解剖成具体可以管理的工作项目，再将这些项目分配给专业化的机构去执行。于是，只有了解组织是怎样工作的才能理解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。"[4]

　　以上理论为研究政务督查工作开拓了思路，提供了大量理论研究基础，为指导提升基层政务督查工作水平提供了帮助。

　　1.2.2 国内研究状况

　　在我国古代典籍中，督促检查早有记载，如《周礼》、《汉书》、《三国志》等。改革开放以后，我国工作重心也转移到社会主义现代化建设，抓落实、抓推动就成为发展的关键，政务督查的重要性也日益受到关注。国内学者也对政务督查形成了各种观点，如：学者陈振明教授认为，加大政策监控的力度和深度是加强公共政策执行监督的重要前提。加强政策监控是指"政策监控主体在政策过程中尤其是政策执行，为了保证政策的权威性、合法性和政策的有效执行，达成特定的政策目标而对政策过程尤其是执行过程的偏差的发现与纠正的行为。"[5]

　　;学者丁煌教授则认为，监督"虚脱"是妨碍政策有效执行的重要因素，其表现情况有四种：（1）执行系统的监督机制因体制的依附性而难以正常运转；（2）权力机关的监督职能因其有"权"无力而无法完全履行；（3）新闻媒体的舆论监督因受行政干预而无法释放能量；（4）社会监督因投诉不畅、缺乏保障而难以发挥作用[6].丁煌教授认为，要从根本上提高我国的政策执行效率，必须完善监督机制，应该做好以下几方面的工作；（1）增强政策执行活动的透明度；（2）保证专门监督机构的独立地位；（3）强化国家权力机关的监督职能；（4）落实和完善各项社会监督制度。

　　上世纪 80 年代各级地方政府相继设立了督查机构，逐步形成了覆盖全国的督查体系和网络，各级政府将政务督查作为主要手段抓工作落实，通过政务督查体系的建立，有效地推动了各项政策的落实。同时，各级政府在督查实际工作中暴露出的问题也促进了政务督查工作的发展，大量基于实际工作研究文章相继发表，引起广泛讨论。如《论政府开展督查工作必要性》、《问题与对策：我国当前政务督查工作研究》等，从多个角度对政务督查工作进行深入探讨，提出一些解决方案。但政务督查工作整体缺少系统、规范、科学的理论体系，从而制约基层政务督查工作的发展。

　　1.3 研究思路和方法

　　1.3.1 研究思路

　　本文的基本研究思路是，以政务督查推动政府工作落实为研究对象，通过分析政务督查的内涵、特点，引出基层政务督查工作在推动政府政策落实的重要性，针对基层政务督查存在的问题，从基层政务督查的研究路径着手，提出解决基层政务督查的问题的建议。

　　本文的创新有：1、与以往政务督查研究相区别，围绕推动政策落实的最后一环--基层政务督查进行研究、分析，更有实践意义。2、从基层政务督查的概念、特点着手，对提升路径和相关案例进行分析，提出基层政务督查发展解决思路。

　　1.3.2 研究方法

　　本文主要采用文献综述法、归纳比较法和案例分析法进行课题的研究。

　　文献综述法：通过图书馆查阅、网络文献资源，搜集了国内外大量与政务督查相关的文献资料。经过阅读相关着作，了解了大量政务督查理论知识，掌握了督查工作前沿性发展思路，为寻找提升基层政务督查工作水平提供了大量理论依据。

　　归纳比较法：本文对基层政务督查工作的现状和问题进行归纳和总结，并对比分析基层政务督查的特点，提出完善基层政务督查工作的思路。

　　案例分析法：在对基层政务督查存在问题、解决路径分析同时，配合相关实例补充说明。同时以滨州市为例，结合近三年滨州在基层政务督查方面取得的成绩，提炼出基层政务督查的发展要点，完善基层政务督查问题的课题研究。