菏泽市农村扶贫工作存在的主要问题及成因分析(2)

　　4.2 菏泽市农村扶贫工作存在主要问题的成因分析

　　从经济社会发展阶段来看，菏泽市还处于欠发达阶段，政府用于扶贫的支出有限，一方面从政府责任的角度看，政府要不断加大扶贫工作力度。另一方面从治理理论角度来看，新时期扶贫也需要创新，更新扶贫理念，提高扶贫效率。根据菏泽的实际情况，本节从经济、农业、农民、第三方和政府的角度分析，形成“四位一体”的成因分析。

　　4.2.1 菏泽市经济欠发达，财力支持能力弱

　　经济增长对减贫有正作用。这种作用主要有两种方式：一是经济增长创造了更多的工作岗位，这为贫困人口就业和增加收入提供了机会。二是大河有水小河满。经济增长后，国家有更多的财政税收用于扶贫事业，在转移支出、基础设施建设等方面有能力为贫困人口提供更多的服务。“经济增长论”把这种现象称为“涓滴效应”,认为经济增长对减贫的作用是自然而然的，不需要外力的介入，通过经济整体水平的提高，提高贫困人口的收入。

　　1.经济实力较弱。山东省是国家东部经济强省，而菏泽市是山东省经济基础最薄弱的市，被称为山东省“欠发达中的欠发达”地区，经济总量以及其他指标低，甚至低于某些中西部贫困地区。

　　（1）经济总体实力较弱。根据从 2010 年到 2013 年菏泽市全市生产总值、财政收入等指标，通过与全省的相关指标进行对比，以及对菏泽市的产业结构和行业布局进行分析。

　　菏泽市面积占全省的 7.8%,人口占全省的 8.6%.但从下图可以看出，2010 年-2013 年，菏泽市的 GDP 仅占全省总量的 3%多一点，公共财政收入也是如此。如 2013 年，菏泽市完成 GDP 2050 亿元，人均 24498.5 元，只达到全省人均 GDP 的 43.6%.全市完成财政收入159.3 亿元，人均 1903.7 元，只达到全省人均财政收入的 40.6%.经济水平远远低于全省平均水平。

　　2010 年-2013 年菏泽市经济发展比较迅速，这几年尚且如此，2010 年之前的状况更不容乐观。所以，菏泽市经济总量与所占资源和人口规模不相协调，人均水平发展不充分是菏泽市经济发展得最大实际。（见下图分析）

　　（2）产业结构不合理，发展水平低，转结构调方式压力大。总体上看，菏泽市八县二区全部是传统农业县区，一产占比较高，农产品加工多是初级加工，增值率低，农业的资源优势远没有发挥出来。总体上看，工业经济处于起步阶段，总量偏小，大部分为传统加工制造业，企业的产品附加值较低、科技含量不高，产业链条短、利润较低，市场竞争力不强；战略性新兴产业成长较快，但总体规模较小，市场成熟度不够高，对经济的贡献率仍然较低。由于工业化、城镇化发展相对滞后，现代服务业发展缓慢，还没有真正破题，传统服务业仍占主导地位。一、二、三产业的结构不尽合理，影响了经济发展。

　　（3）经济发展后劲不足。企业是经济的单元，企业对地方经济发展有着重要作用。菏泽的企业可持续发展能力较差，企业大部分集中在纺织业、服装加工业、木材加工业、家具制造业、批发零售业、住宿餐饮业等行业，这些都是层次较低的行业。很大一部分企业布局较为分散，集中度低，协作能力差，还没有形成产业集聚，无法很好发挥聚集的优势；大多数企业以劳动密集型为主，技术密集型和资金密集型的企业并不多。目前，企业的主体创新意识还不够强，有些科技力量薄弱，有些缺少高附加值和高新技术含量的产品，造成缺乏核心技术，劳动生产率较低，在市场竞争中处于劣势，不利于推进经济的可持续发展。如菏泽市第三产业占比为 33.2%,分别低于全国、全省 13.4 和 8.6 个百分点，（2014年菏泽市政府工作报告，预计三次产业比调整为 12.4:54.6:33.2013 年山东省政府工作报告，三产比例为 8.6∶51.4∶40.0.）。

　　（4）经济发展面临新的困难和挑战。菏泽是农业大市，工业发展起步晚、基础差，企业的运营水平、创新能力都存在挑战，面临着既要“赶”又要“转”的形势，受国内外经济形势变化的影响，部分企业经营困难加大：一是随着劳动力成本的逐年攀升，企业运营成本明显提高。二是企业的高层次、专业型人才紧缺，导致企业创新能力不足，难以与快速发展的市场接轨，企业发展后劲不足。三是菏泽市劳动者以农民工为主，文化素质和技术水平较低，难以满足岗位技术含量提高的要求，企业出现招工难。这些情况，给本土企业发展造成一定的困扰，不利于企业的成长壮大。

　　2.财政收入低，扶贫资金支撑能力弱。国家许多扶贫开发政策主要针对中西部欠发达省份，而欠发达的菏泽位于经济发达的省份，一些国家扶贫政策无法享受。在这种情况下，菏泽市财政状况将会对扶贫工作产生直接的影响。

　　（1）县区财力较弱。县区财政状况更能反映一个地方发展水平。2011 年，菏泽市八县二区中，财政收入最高的郓城县仅为 13.39 亿元，在全省 140 个县市区排名中，仅排在第 59 位，并且成武、鄄城、定陶三县均低于 6 亿元，都排在 100 名之后。另外，乡镇和村级经济非常薄弱，绝大多数村庄都以农业生产为主，没有村镇企业，集体经济基本是“空壳”状态，难以对县域经济形成强有力的支撑。2011 年，只有 4 个乡镇办事处地方财政收入超过亿元，最高的仅为 2.5 亿元，低于 1000 万元的占到 16 个，最低的仅为 508 万元。由于财政困难，县区保工资、保运转、保稳定压力大，造成用于教育、卫生、医疗、文化事业等公共服务的投入严重不足，社会事业发展滞后、欠账较多，明显低于全省平均水平。

　　（2）扶贫资金少。国家支持东部地区经济强省的政策大多需要地方财政配套，菏泽市财力有限不能享受。2011 年-2013 年，省下达菏泽市财政专项扶贫资金一共有 11430万元，但相对于菏泽市 152 万（2010 年底）贫困人口，人均不足百元，远远不能满足菏泽贫困人口的需求，资金缺口很大。同时，由于“菏泽还属于欠发达地区”,地方财政比较困难，菏泽市财政每年只能拿出 500 万元用于全市扶贫开发工作，面对庞大数量的贫困人口，只是杯水车薪。

    综上，菏泽市属欠发达地区，经济总量小，财政收支矛盾大，县乡两级财政堪称吃饭财政，用于扶贫项目和扶贫开发的财政配套资金与实际需求不符。在地方配套资金空缺的情况下，就形成了帮扶部门给多少钱办多少事的状态，影响了扶贫开发进程。经济欠发达、财力薄弱、扶贫进程缓慢三者之间容易形成恶性循环，经济欠发达造成财力薄弱，财力薄弱一方面造成扶贫资金投入不足，另一方面因无力配套造成争取上级力度不大。反过来，农村贫困人口的持续贫困，影响了当地经济的发展。农村贫困现象的存在也容易形成挤出效应，使农村大量优质劳动力外流，影响了发展后劲。

　　4.2.2 菏泽市现代农业发展不充分，产出效益较低。

　　农村扶贫问题，离不开农业的发展，离不开农民收入的增加。在现代社会，农业的发展更多的是指农业产业的发展。农业产业是农业经济发展的重要基础，农业产业发展对于农村经济发展和农民增收有非常重要的作用。

　　菏泽农业有发展的基础，但因为开发比较晚，传统农业占比大，现代农业程度低，效益比较低。主要表现在：

　　（1）主要农产品供给能力有待进一步提高。菏泽市位于平原，靠近黄河，有适宜耕作的条件，农业生产相对是强项，但是目前看单产偏低。2013 年，菏泽市粮食总产达到127.7 亿斤，位居山东省第二位，但菏泽市粮食平均单产仅有 398 公斤，比山东省平均单产低 19 公斤，比山东省低 5%,这与作为农业大市的产量水平是不相称的。

　　（2）种植业结构不够合理。目前，菏泽市农业种植普遍以小麦、玉米为主，大豆、棉花等经济作物只是零星种植，作为农业经济中主导产业的蔬菜种植面积呈萎缩趋势，全市瓜菜种植面积 380 多万亩，较面积最大时已下降近 70 万亩。近些年，农民种植牡丹、山药、芦笋、中药材的户数有所增加，但种植面积偏少，不成规模。

　　（3）农业组织化生产的程度较低。土地分散经营，规模偏小。菏泽市共有 200.7 万农户，人均经营土地 1.3 亩，户均 5 亩左右，并且被优劣搭配分散在 3-5 块土地上，使农业生产只能以传统方式为主，进行粗放式的家庭经营，与现代农业的发展很不相适应，造成农业劳动生产率低下、单位产品成本高、提高产品产量和改善产品品质难、进入市场和参与市场竞争能力差等弊端。农民合作社是现代农业组织化生产的重要方式。2012 年底，菏泽市农民专业合作社实有个数达到 3662 个，而山东省合作社总量达到 70336 个，占全省的 5.2%.全省行政村总数为 8.2 万个，合作社总数占行政村总数的 85.8%,而菏泽市的合作社个数仅占行政村总数的 60%多，与全省平均水平相比差距很大。

　　（4）农业标准化水平不够高，缺少品牌农业。农业标准化是现代农业发展的要求，只有标准化才能保障质量。菏泽市乡镇一级农产品质量监测站基本没有，更无法独立的开展监测工作；县一级农产品质量监测站建设由于受到财政配套不到位的影响，建设进程缓慢，县级自行检测开展的还很不理想。农产品“三品一标”的认证数量和承载面积与全省水平相比，有较大差距。全市通过“三品一标”认证的产品个数仅 169 个，不足全省的 3%.品牌的缺少，一方面丢失了市场，一方面无法形成优质优价，影响企业的发展和农民种植的积极性。