菏泽市农村扶贫工作存在的主要问题及成因分析(3),公共管理硕士论文

　　（5）农业产业化经营的带动主体数量偏少、规模偏小、实力不够强。2014 年，市委办公室、市农业局、市工商局、市商务局联合开展了农业产业化方面的调研。在全市工商部门注册的农副产品加工企业，其中规模以上农副产品加工企业（主营业务收入在 2000万元以上）775 家，主营业务收入低于 2000 万元的涉农企业 237 家。收入过 5 亿元的企业虽然数量占比仅为 1.8%,但 2013 年主营业务收入占比却达到了 18%;收入在 1-5 亿元的企业数量占比为 29.6%,但收入占比达到了 55.3%;与此相比，收入在 1 亿元以下的企业数量占比 68.6%,收入占比却仅为 26.7%.1012 户龙头企业中，2013 年实现主营业务收入过 10 亿元的企业 7 户，5-10 亿元的企业 11 户，1-5 亿元的企业 300 户，2000 万元-1 亿元的企业 457 户 , 2000 万元以下的企业 237 户（见下图）。

　　（6）农业产业化龙头企业经营管理水平较低，创新能力不足。菏泽市农副产品加工企业科技人才数量十分不足，在所调查的 1012 家企业中，有接近一半的企业科技人员占职工的比例在 2%以下，过半数企业研发人员占职工的比例在 1%以下，高端科技创新人才更是严重匮乏，由于在薪酬待遇、工作环境、职业发展、创新条件等方面都处于劣势，造成涉农企业专业技术人才、管理人才和高级技术工人流失。菏泽市农副产品加工企业科技平台建设层次较低，数量太少。1012 家企业中有研发机构的 32 家，占总企业数的 3.16%,与高校院所有联系的企业 91 家，占总企业数的 8.99%,高新技术企业和创新型企业分别仅有 15 家和 12 家。并且这些企业的平台条件设施差、数量少、档次低，综合效益差。

　　综上，菏泽市是传统农业大市，但还不是农业强市，农业效益、价值没有得到很好的体现，这一方面影响了全市经济的发展，另一方面直接影响了农民收入的增加。对农村贫困人口来讲，土地收入占据着家庭收入的很大一部分，农业组织化程度低、农业产业化企业少，对贫困人口的脱贫影响更大。

　　4.2.3 菏泽市政府的主导作用发挥不充分

　　从 1980 年代中期以来，我国扶贫战略经过了救济式扶贫、区域经济开发式扶贫、区域性扶贫开发等阶段，逐渐形成了以政府为主导，管理型、组织型的扶贫机制。政府在农村扶贫中一直发挥着主导作用。近年来，菏泽市逐渐加大了对农村扶贫的重视程度，从财政、行业扶贫等方面都取得了一定的成效。但是，仍存在不足。

　　（1）客观上政府对扶贫重视不够。菏泽市一直是农业市，解放以来国家对菏泽的定位是发展农业，提供粮食保障。所以，菏泽的第二产业、第三产业处于自发状态，与其他主动发展的地区相比较落后，经济薄弱。在经济发展考核指挥棒下，发展经济是政府的第一要务，政府在经济生产、招商引资等方面比较重视、力度较大，在公共资源一定的情况下，用于扶贫的精力、投入的人财物力相对弱一点、少一点。再加上有些县区、乡镇一把手存有“只有发展起来，才有实力扶贫”等等之类的思想，没有充分认识到扶贫开发工作的重大意义，主动性不强，没有及时调整充实扶贫专职人员，甚至没有安排扶贫专项工作经费，扶贫工作开展较慢。

　　（2）扶贫机构系统性不强，县区扶贫机构设置较乱。1984 年，菏泽市在原地委农村工作部成立了临时正县级扶贫机构。后来农村工作部撤销后，扶贫职能划归农委，由农业综合开发办公室具体负责。2002 年机构改革，市农业综合开发（扶贫）办公室划归市农业局管理，正县级单位，一个机构两个牌子。2011 年机构改革，将市农业综合开发办职能划归市财政局管理，市扶贫工作办公室仍留在市农业局，副县级内设机构。2014 年扶贫职能从市农业局整体划转到市政府办公室，与市加快发展办公室合署办公，正县级内设机构。

　　市级扶贫机构的调整，一定程度上影响了扶贫工作的连续性。菏泽市共有八县一区和一个经济开发区、一个高新技术开发区。八县三区扶贫机构设置较乱，单独设立的有 3 个，设在农工办的 2 个，设在农业局的 3 个，设在农业综合开发办的 2 个。其中单县设在农业综合开发办，开发区设在新农办，高新区设在社会事业发展局。在人员配备方面，除巨野、鄄城两个县外，其他县区多是一位兼职领导、一位工作人员。市、县两级，扶贫机构、人员设置的不成系统性，造成了工作上不理顺、不协调，降低工作效率，一定程度影响了扶贫开发工作的正常开展。

　　（3）扶贫工作中主动性不够强，对扶贫缺少系统性研究。因为机构、人员的关系，菏泽市扶贫模式大多是上级要求什么，才开展什么，对本地区扶贫实际研究的不够，缺少适合本地区的扶贫规划。对贫困人口底数摸得不清，对人口统计大多依靠村、乡镇一级一级的统计上报，并且由于地方利益，扶贫不是从脱贫出发，还参杂到了地方利益，对贫困人口的底数没有十分精准的底子。数据一级一级的上报，容易出现人为多报、错报的现象，在名单中，容易出现非贫困的关系户。由于底数不清，制定的扶贫措施会有偏差，扶贫资源的投放会出现所扶非所贫的现象，导致后期扶贫效果不佳，甚至会形成社会矛盾。

　　（4）扶贫项目的“造血”作用没有得到充分发挥。目前看，对经济薄弱村、贫困人口的帮扶，仍以资金投入和物品赠予为主，对扶贫对象的素质、能力培养重视不够，与贫困对象缺乏良性互动，对贫困村落实的项目还比较少，村级议事、决策、干事的长效机制还不够健全完善。如 2012 年开始省、市开展了“第一书记”扶贫活动，这项活动的宗旨是“造血”扶贫，但实际上，很多“第一书记”村开展的还是修路、修桥、节日慰问等“造血” 式扶贫活动。这样的扶贫，一方面无法形成长期脱贫动力缺乏，一方面无形中浪费了宝贵的扶贫资源，还会造成贫困群众对政府扶贫政策的错误认识，形成扶贫就是给东西的错误认识。

　　（5）扶贫资金利用效率不高。县区投入扶贫资金总量较少，有些县区存在“等、靠、要”的思想，有的至今没有专项扶贫资金投入。同时，有的县区扶贫措施针对性不强，存在有限的扶贫资金“漫灌”现象。扶贫资金利用效率不高，管理不规范，效益难以充分发挥。在扶贫资金分配上，有平均化、指标化现象，弱化了扶贫资金“造血”作用的发挥。在整村推进工作中，有些把工作重心放在基础设施建设方面，对扶贫产业开发比较轻视，扶贫效果不长久。有的已完成的项目存在相关手续不完善，影响了扶贫资金运行安全。再加上科层制的管理模式，拉长了工作流程，某种程度上增加了行政成本。

　　（6）政府间扶贫工作的合作不顺畅。行业涉及到的部门有财政、农业、农开办等部门，政府部门行业扶贫存在各自为战现象，行业扶贫政策分头管理、条块分割，因各部门扶贫政策条块分割和扶贫资金指定使用方向，使许多优质但稀缺的扶贫资源难以整合，扶贫资源整合困难，严重影响扶贫资源整体效益的发挥。

　　综上，扶贫资金的投入有临界值效应，好比土地干旱，几次“地皮湿”的小雨和一次“浇透”的大雨相比，后者作用更明显，而前者对干旱的缓解有限，甚至会加重旱情。扶贫资金的投入量、扶贫资源的使用效率，都对扶贫效果有着直接的影响。在扶贫过程中，政府主导作用发挥不充分，极易造成扶贫资金利用效率的低下，甚至造成资金的浪费，形成“年年扶贫年年贫”的局面。扶贫的长期化、反复化，一定程度上导致了扶贫的依赖性，扶贫的效果长期得不到显现，一方面形成政府扶贫的积极性不高，另一方面容易让贫困群众对政府扶贫行为失去信心甚至形成反感，影响了政府的形象。

　　4.2.4 菏泽市第三方组织扶贫作用发挥不明显

　　第三方组织，又被称作非政府组织、非营利组织、志愿者组织等，既不是社会公共部门，又不是以营利为目的的社会组织，都可称为非政府组织（non-governmentalorganization）。随着社会的发展，第三方组织逐渐成为社会治理主体之一。第三方组织由于具有灵活运作方式和独特的运作理念，资金的使用效率和扶贫的精准性在某些方面会高于政府实施的项目，在扶贫过程中发挥的作用越来越明显。

　　1.菏泽市第三方组织在扶贫方面发挥着积极的作用。大众网菏泽帮帮团、菏泽花城义工联、菏泽爱心义工联、禅衣爱心义工群等组织在围绕帮助农村贫困儿童、贫困家庭、孤寡老人方面都开展了一些活动。2011 年-2013 年，市工商联组织捐资助学活动，41 家企业共捐资 102.3 万元，组织开展“慈心一日捐”募集资金 1500 多万元，组织 31 家企业实施帮扶项目 22 个，投资额 4000 万元，带动 1 万多名富余劳动力就业。

　　2.由于菏泽经济欠发达，且地处内陆，第三方组织的发展尚处于起步、萌芽阶段，还有待发展壮大。菏泽市共青团曾对菏泽市公益类青年社会组织发展现状进行了一次调查，发现这些公益组织还存在不足，这些同样是菏泽市扶贫类第三方组织发展存在的不足。

　　（1）本土扶贫类第三方组织发展存在不足。截至 2014 年 11 月，菏泽市共有 1498 家民间组织，包含了社会团体、民办非企业单位、基金会三种类型。经分析，他们共同的特点是：类型单一，这 1498 家民间组织中大部分是社会团体。成立时间较晚，大多成立于2009 以后。组织框架松散、成员流动快，很多团体一开始有很多会员参加，但是开展一两次活动后，再开展活动时，参与的会员很少；活动开展存在随意性，缺乏年度或长期活动规划，且活动的随意性大、力度弱，很多没有形成长期机制，有的一年仅仅开展一两次活动。这些组织在农村扶贫事业上虽然也开展了这样那样的活动，但有以下不足：①存在“两级分化”.一种是与政府的合作少。绝大多数团体都是自己募集资金、自己开展活动，寻求政府帮助、支持的很少，并且很多社会团体组织没有在政府备案。另一种是依附于官方，名义上是独立的法人，实际上是政府有关部门背后管理，团体负责人往往由退休领导担任。②扶贫的类型单一、扶贫层次低。大多数是春节、节假日开展一般性的“送温暖”活动，送去面、油等生活品或少许慰问金，精神扶贫、项目扶贫的活动开展得很少。③扶贫效果不明显。因为扶贫的类型单一、扶贫层次低，仅仅是一些少量的“输血”,形成了“雨过地皮湿”现象，扶贫效果不明显。

　　（2）菏泽市外的扶贫类第三方组织作用发挥不充分。因为菏泽市位于华北平原，自然、气候条件较好，贫困群体的温饱问题基本上解决，绝对贫困人口很少，并且贫困人口成点状分布，国际、国内大型 NGO 组织如中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、乐施会等往往把项目投放在西部自然条件恶劣地区，把扶贫项目投放在菏泽的很少。再加上菏泽市有关部门与市外第三方组织相互交流的意愿不强、次数不多，市外第三方组织缺少进入菏泽市扶贫的渠道和动力。

　　4.2.5 菏泽市农民扶贫参与度偏低

　　授之以鱼不如授之以渔。农村扶贫的核心是农民，目的是让贫困农民摆脱贫困。因此，扶贫过程中少不了农民自身的参与。20 世纪 90 年代以来，以世界银行为代表的援助机构开始将援助的重心、发展重点大量的转向参与式模式，在国际发展领域中，参与式发展方式开始成为具有重要地位的理论和实践模式。参与式扶贫重在从根本上消灭贫困，通过给贫困村、贫困农户以资金、项目的帮助，为贫困农民搭建致富平台，提高脱贫能力，增强自我发展能力。

　　1.近年来，菏泽市逐渐认识到农民参与扶贫的意义，提供高贫困农民的脱贫能力，逐渐改变了以往行政命令、行政组织的做法，开始有意识地与贫困村、贫困农民互动。如菏泽市大力推进了“雨露计划”,选定菏泽市技师学院和巨野县技工学校为省级“雨露计划”培训基地，对贫困家庭青壮年劳动力进行中、短期技术培训，2013 年共培训 1000 人，惠及 800 余个贫困户。

　　2.由于长期形成的历史、文化、心理等因素，菏泽市农民在参与扶贫过程中仍存在很大不足。

　　（1）存在依赖、等待心理，主动意识不强。经济上的贫困往往和思想观念的落后和文化素质的低下相连，很多农民特别是年龄偏大的或多或少存有保守、自私、盲目等思想观念，不少农民习惯于接受政府救济，在心理上对政府有依赖，认为扶贫是政府的事情，自己等着就行了。或者认为政府的事情自己不能插手，也没法插手，从而没有从自身能力建设的角度去思考怎样脱贫。

　　（2）贫困对象缺乏发展后劲。政府对经济薄弱村和贫困人口的帮扶措施，大多数仍以资金投入、物品赠予为主，扶贫项目实施过程中“输血的多、造血的少”,政府对扶贫对象的素质、能力培养重视不够，与贫困对象缺乏良性互动，对贫困村落实的项目还比较少，村级议事、决策、干事的长效机制不健全完善，造成了贫困农民缺少脱贫信心，缺少脱贫能力。有些农民对物质上的救助比较熟悉和接受，而不愿意参与到一些扶贫项目中。

　　（3）贫困对象对扶贫资源利用不充分。这主要表现在扶贫资金使用上。在缺少农民参与的情况下，扶贫资金出现“漫灌的多、滴灌的少”现象，在资金使用过程中管理不规范，效益难以充分发挥。扶贫资金分配也容易出现平均化、指标化，扶贫资金的放大功能受限。特别在整村推进工作中，由于农民很少主动申报致富项目，扶贫资金往往用于基础设施建设，投往扶贫产业开发的很少，造成贫困群众增收不明显。扶贫资金的杠杆作用发挥不明显。

　　（4）农村村集体带动力减弱。全市 6008 个行政村中有 4401 个村为集体经济空壳村，空壳村所占比重达到 73.3%,远高于全省平均水平，有的甚至不能保证村两委正常运转，农村兴办公益事业的财力不足。这种情况在贫困村表现更明显，尤其在换届的时候，出现村两委成员无人竞选的局面。村集体经济薄弱的局面造成村集体缺少新生力量，战斗力不强，无法很好带领群众致富。

　　综上，在现阶段，对菏泽来讲，开发式扶贫是主要的，如果不能激活农民脱贫致富的信心，容易形成政府扶贫与农民脱贫“两张皮”形象，即政府无法与农民对接，因缺少农民的积极参与，政府的扶贫资源得不到有效利用，贫困农民因无法充分利用政府的扶贫项目、资金、政策造成脱贫困难。

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