强化城市生活垃圾分类与处理政府作用的原则与对策(2)

　　5.2.2引导作用方面

　　5.2.2.1树立市民本位管理理念

　　首先，垃圾分类减量宣传不应该仅仅停留在“做公益”的层面上，随着科技对环境问题的研究日益深入，它应该已经上升到居民的一种义务，是为了人类的生存、为了下一代所必须要去做的事情了，因此，宣传首先应该提到“生命”的高度，“保护地球母亲”、“减少环境污染”、“保护生态让企鹅回家”等等，让公众增加感性认识、产生共鸣，从而引起重视。另外，政府推进垃圾分类处理各项工作必须以公众的生活便利和幸福作为根本出发点和落脚点，否则将严重挫伤公众主动参与的积极性，政策的实施也会阻力重重，得不到公众支持。

　　其次，宣传内容应简单明了，便于公众掌握。先进地区的经验告诉我们，政府部门在宣传垃圾分类这一先进环保理念的同时，应充分坚持“以人为本”,以“方便公众排放、减少物业管理者负担”为出发点，引导人们进入一个清晰、简便的实施氛围中，这样不仅有利于提高公众的分类投放准确率，提升废物循环利用率，而且有助于提高公众参与垃圾分类的积极性，培养良好的垃圾排放习惯，使得垃圾分类公众行为“可持续”.

　　比如，各种指引性告示要清晰、醒目、便民，在分类收集容器旁注明应投入的垃圾种类，是否需要经过处理（如碎玻璃要用纸包好）等。无论通过什么方式、什么渠道，宣传的重点必定是内容简洁、清晰，便于市民尽快了解和掌握的，实施的重点是最大限度地方便公众排放，减少物业管理者的负担，这样才能提高工作有效性、持久性，同时做好垃圾分类宣传长期“攻坚”的思想准备。

　　第三，城市生活垃圾分类与处理工作全流程应该在公众的监督下，公开透明运行。要开放公众对政府绩效评估的观察渠道。例如在垃圾终端处理设施管理上，从项目规划、选址到环评的整个决策过程，必须公开、透明、充分听取公众意见，保证市民有足够的渠道反映意见和诉求，并及时给出解决方案。同时，主动接受监督，例如当地居民选出代表参与项目的运营监管，对相应职能部门的监管情况进行监督，定期向全社会公开终端处理厂的成分指标和管理运营数据等。对于垃圾分类投放的监督管理，建议由社区或居委会对分类投放落实情况实施监督检查职能，政府举办社区监督质量评比活动，对执行情况良好的社区经验进行及时推广和表彰奖励，对执行不力的社区予以批评并敦促整改。今年7月，广州市环保局官网上公布的第二季度环境污染监测报告中，首次公布了垃圾焚烧厂和垃圾填埋场的废气监督性监测结果，广州市城管委也在今年开展了一个万人参观填埋场和资源热力电厂的活动，这表明了广州市的公共管理部门已经开始重视并着手落实公开透明、开放监督的问题，但明显还做得不够，离“保障公众知情权，消除公众疑虑”还有很大距离[29].

　　第四，要尽快建立顺畅的公众参与机制，提高民主行政水平。近年来，广州爆发了数次大规模由于“邻避效应”引发的基于垃圾终端处理设施项目建设的群体事件，对终处理方式可能给环境带来的危害感到恐惧导致了公众情绪集中爆发，从集体上书请愿到集体“散步式”游行甚至发展为暴力冲突，影响了社会稳定。由此带来的“一闹就停”“欺软怕硬”式的结局，如有些项目被停建，有些项目被迁移等等，挑战着政府决策的公信力。不良社会心态形成的一个重要因素就是公众意见表达渠道不畅。沟通失灵必然堵塞民意，造成公众对政府以及公共政策缺乏正确的认知和理解，而政府也不了解公众的具体需要和心理需求，必然影响社会稳定和谐。因此，必须畅通公众参与公共管理的有效途径，拓宽社情民意表述渠道，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。这样既有利于良好社会心态的形成，也有利于政府公共管理水平的提升[30].

　　5.2.2.2制订有效奖惩措施

　　首先，可以把垃圾分类达标作为今后“和谐社区（村镇）”、“文明社区（村镇）”等评选的重要指标，从经济奖励上引导和推进街道社区的垃圾分类工作。其次，政府可以设立垃圾分类推进专项奖励经费，对垃圾分类业绩突出的社区和街道、物业给予一定物质奖励或补贴，对于愿意采用二次再生材料以及愿意从消费者手中回收废弃产品的企业，政府可以适当给予税负优惠政策等；第三，可以建立家庭环保积分卡（达到一定积分到全市收费景点旅游时减免入园门票），税费减免等。在今年的7月，广东省实验中学等7所学校就引进了一种智能垃圾回收箱，学生只要把带有条形码的瓶罐及废纸等对准回收口内的识别器一扫，“嘀”一声后松手，这台回收箱就会自动对照数万条商品库，按对应物品的回收价，向放在感应区里的IC卡充钱或“碳币”,学生凭“碳币”可以在校内换购文具，还能在公益实践评价上加分，获得相应的公益实践级别。第四，把垃圾分类作为评选社会和社区公益类、环保类先进家庭和优秀人物的主要条件之一。

　　有奖必有罚，无论是行政处罚还是经济处罚，处罚力度必须足够大，彻底撼动其自身利益以达到警示和惩罚的效果。比如对于不在产品包装上印制分类指引、不按要求分类排放垃圾的企业，处以高额罚金甚至吊销生产许可；对于机关事业单位，领导负连带责任给予通报、行政警告或记过；对于居民家庭，除了处以高额罚款外周末还须到垃圾分类参观教育基地提供固定时间的公益服务等。

　　而对于终处理设施周边民怨较大的问题，政府可通过出台相关优惠政策反哺给周边居民，如对附近居民免费供热、供电以及发放补偿金和优惠券等形式，对周边受损群众利益进行补偿，以提高对垃圾分类处理的接受度。填埋场封场后争取建成环保、低碳教育基地，给周边居民正面激励，为新建终处理设施通过环评增加更多筹码。

　　5.2.2.3发挥价格杠杆作用

　　实施生态补偿垃圾处理收费制度在本质上是对垃圾处理领域的财政税收制度的替代，是用一种更符合市场经济要求和资源节约的价格机制，该制度将在垃圾处理服务的生产、消费双方建立起更加明确的收益与成本之间的对应关系，从而利于提高垃圾处理领域的公平与效率。通过废弃物收费、使用者付费、生态补偿等市场工具、价格手段来规范调节垃圾分类与处理工作，鼓励公众减少垃圾产生量，引导他们自觉开展“垃圾分类回收”行动，这对居民积极环保行为是一种正强化，容易为居民所接受，政策执行阻力小。

　　对于垃圾处理服务的生产者--垃圾终端处理企业，可以采用“变动收费制”,即按照“谁产生谁付费”的原则，考虑市场资源合理配置和保证社会公共利益的前提下，根据广州市物价水平以及垃圾处理成本等因素动态调整收费标准，建立统一的计量监控体系和费用结算平台，推行以行政区为单位的“按量收费”、“阶梯收费”制度，通过经济杠杆促进生活垃圾源头减量。对垃圾跨区域流动进行费用征收和补偿，对垃圾处理设施属地付出的政策成本和生态环境成本给予补偿。

　　对于垃圾处理服务的消费者之一--生产企业，可以采取预付保证金制度，即保证当产品使用完毕后企业自身负责回收并处理，实施良好就可退还预付保证金。此举以潜在不作为者为目标而不是处罚现实不作为者，运用还款奖励正确行为，正向激励，阻止不作为事件发生，同时实现对垃圾分类回收与处理的激励和监督。欧美一些国家在实行过程中甚至将还款大于保证金，以进一步提高激励水平，使公众会因为不想失去还款机会而自觉参与垃圾的分类回收再利用。广州市从2012年5月开始实行终端处理设施区域生态补偿，以受益地区向受损地区补偿为原则，按量计算，每吨垃圾生态补偿费为75元，主要用于周边区域的环境美化、环境整治、设施建设维护、经济发展扶持和补偿、区域工作协调、环保宣传、监督管理等。

　　对于垃圾处理服务的消费者之二--居民，垃圾处理费实际上是居民购买垃圾处理服务的价格，较高的垃圾处理服务费有利于从源头减少垃圾产量，促进废弃物再生利用。

　　因此可回收物和有害垃圾可以实行免费装运，餐厨和其他垃圾计量收费利于居民垃圾分类积极性和投放准确性的提高，对于分类表现突出的家庭可发放奖励券，用于折抵相应的垃圾费，对自觉监督和举报违规行为者给予经济奖励，可实现对环境外部性问题的控制，有助于激励居民垃圾分类投放行为，促进垃圾减量目标的实现。

　　对于垃圾处理服务的贡献者--处理场（厂）周边集体和居民，要建立科学的补偿机制，对他们投入的直接成本或间接成本给予一定补偿。按照现行技术标准新建的终端处理厂造成的环境污染其实并不严重，李坑垃圾焚烧发电厂的排放标准已经达到欧盟标准，为什么还有那么多民众反对呢？其实原因主要在于进出终端处理厂的垃圾运输车，每天上百辆的垃圾车排队进厂“卸货”,滴漏严重，沿路的空气质量可想而知。这种情况，政府应该通过各种经济补偿途径给予纾解。除了直接经济补偿以及建立社区开放中心、开展科普教育和科技创新示范工作外，还可以通过水电暖气费减免、税收优惠、处理场（厂）设施服务免费提供等方式惠企惠民。与此同时，要提高设施的建设营运标准，把设施建设成社区开放中心，让周边居民享受一些免费服务，使得社会效益、环境效益、经济效益实现三统一。垃圾填埋场“服役”完毕封场后，可以建成环保、低碳和垃圾文化渲染教育基地，给垃圾填埋场周边居民极大的信心，也为垃圾处理设施通过环评公众参与环节打下良好基础。

　　目前，广州市正在就垃圾收费改革进行研究，拟将废止已经沿用12年的《关于收取城市生活垃圾处理费的通告》，转而采取垃圾费与垃圾产生量直接挂钩，收取方式随水、电费征收的方式，既符合“污染者付费”的公平原则，有利于垃圾分类，还能节省政府成本。更重要的是它在垃圾的生产和处理间建立了一种经济正相关的关系，谁产生的垃圾量大，谁需要的垃圾处理服务就多，因此付出的成本就高，真正实现“谁污染谁付费”.

　　5.2.3监管作用方面

　　5.2.3.1加强制度建设

　　广州市当前应该重点加快城市生活垃圾处理设施管理、餐厨垃圾分类管理、生活垃圾减量化管理等地方性法规的立法工作，同时配套研究制定和完善广州市环境卫生管理质量技术标准、餐厨垃圾分类管理技术标准，生活垃圾减量管理技术标准，生活垃圾处理设施运营监管技术标准，以及行业准入、监督管理、考核考评规范等，积极探索推行异地处理“环境补偿”制度，逐步形成完善配套的法律体系和管理体系，使广州市的城市生活垃圾分类与处理工作有法可依、有章可循。该体系要注重几个原则：一是要有高额的处罚力度；二是条款的制定要详细，操作性强，对于运行、监管、处罚等都有量化的标准和规定；三是在收运环节拒收未按要求投放的垃圾，在处理环节实行退回制度。

　　另外，要建立生产者延伸制度。生产者在产品包装上必须标注废弃时的分类属性和排放方法，必须适当承担产品消耗完毕后成为废弃物时的分类回收工作和费用，比如数码产品换代淘汰后，原生产厂家必须负责回收再利用；利乐包使用完毕后利乐包公司负责承担资源化回收处理责任等。小到牙刷、牙膏皮、药瓶、酒瓶，大到灯管、轮胎、家具、地毯等，由生产企业负责回收并对接资源化处理厂家进行分类处理，既增强了各类垃圾回收处理的针对性、有效性，又减轻了政府的沟通协调成本（因为存在大量的信息不对称），还对企业减少过度包装，尽量使用环保材料有良好促进作用。

　　广州在今年亮出了“创建全国垃圾分类示范城市”的口号，彰显广州市政府坚决啃下垃圾分类这块“硬骨头”的决心。在制定下发的创建全国生活垃圾分类示范城市实施方案中，确定需要纳入制度体系建设工作的项目有20个，其中新制定项目17个、修订项目3个，内容涵盖了前端减量、分类收运、终端处理等全流程，届时将初步建成生活垃圾分类和处理的制度框架，不过，要成为法制化的政府，广州还任重而道远。

　　5.2.3.2完善监督机制

　　一是建立多层次、多主体参与的现代监管体系。形成包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构、多种行业自律组织、多渠道的传媒和公众监督在内的现代监管机制，改变政府部门自己制定政策、自己执行政策、自我进行评估的格局。二是合理界定政府职能。界定政府在垃圾分类与处理领域作为服务提供者、出资者和监管者的不同职能。

　　改变“政事不分、管办不分”的局面，建立合理、透明的检查和考核机制。三是建立垃圾分类处理责任追究体系，建立依法行政的理念、程序和实施机制，并在法律上保证垃圾分类与处理工作放开准入、依法监管，在全面推进全国生活垃圾分类与处理示范城市建设工作中，真正扮演起切实履行向全社会公平、有效地提供垃圾分类处理服务的角色[31].

　　广州是一个务实的城市，多年的城市发展促使这个城市具有强大的志愿者团体和舆论力量，广州地区慈善组织数量从2008年166个激增到2013年的792个，充分反映了广州人对于志愿活动的热情。但是，目前广州的社会组织和环保企业明显发育不良，运作不规范、不成熟。在垃圾分类的基层工作中，我们不难发现基层工作人员的认真和辛苦，也可以发现到一些政府工作中还缺位或者不到位的情况，这些工作是可以通过社会志愿者力量的补充来完善的。今年7月7日，广州向全市下发《广州市创建全国生活垃圾分类示范城市实施方案》，其中明确提出要鼓励社会力量参与生活垃圾处置利用。因此，各级政府应充分为社会组织发展提供平台和空间，考虑吸引、借用广州市的志愿者团体力量来共同做好垃圾分类工作。要鼓励社会组织承担部分垃圾分类与处理的引导、指导、监督、技术服务、宣传教育等任务，如组织“绿色课堂”进社区等，让社会组织成为政府与公众之间沟通的桥梁；鼓励社会组织创建非营利性社会企业参与公益性较强的垃圾处理环节，起到力量补充作用。总之，政府要因势利导，积极扶植，规范运作，促使其在社区治理等垃圾分类与处理各环节上发挥重要作用。（图略）