广州城市生活垃圾分类与处理政府作用现状分析(2)

　　3.2.2引导方面

　　3.2.2.1宣传和设施配置不合理

　　一是宣传内容未把握好公众可接受度。垃圾分类舆论宣传的目的是使垃圾分类行动的主体--广大市民了解、认识、接受、采纳垃圾分类的方法、做法，因而就必须考虑市民的接受度。现实中我们可以看到，大篇幅的垃圾分类知识板块中，密密麻麻文字介绍了垃圾分类的背景、意义，四类垃圾的定义、分类方法，按类别罗列了常见的各类垃圾名称，个别地方由于考虑制作成本，还将上述内容压缩在A4大小的版面上张贴，这种宣传有多少市民愿意驻足细看？微乎其微。文字的阅读本就耗费时间精力，再加上理解能力有不同，愿意看完并学会如何分类的人可以说是凤毛麟角，宣传也就变得流于形式，几乎起不到任何效果，还严重挫伤了市民主动参与的积极性。针对此问题，笔者专门开展了访谈调查，对目前广州居民对生活垃圾分类与处理的认识和行动意愿进行了深入了解，在对所选小区的业主访谈中，62.5%的业主表示没有或不常在小区看到宣传和接受垃圾分类的教育；虽然有87.5%的受访者认为了解什么垃圾可回收，什么垃圾不可回收，但是回答家里有垃圾分类习惯的仅五成；“对城市垃圾桶分布是否满意”一题，肯定回答的仅有25%,绝大多数都认为分类垃圾桶的设置对改善环境有帮助但是帮助不大；能部分说出垃圾回收后会怎样处理的有62.5%,不过都仅停留在“能卖拿去卖”和填埋的层面上。可喜的是，有87.5%的人表示愿意在了解相关知识后认真分类垃圾以保护环境，且在“你对哪些物品会特别分类处理”一题上，受访者基本都提到了电池，可见电池的危害性已经深入人心，但是5号7号电池已不属于有害垃圾还是鲜少有人知道。

　　由此可知，居民对垃圾分类都处于一种“有一点了解但并不十分清晰”的状态，绝大多数人仍然觉得垃圾分类比较麻烦，没有动力参与分类，政府的宣传内容让市民更加困惑垃圾分类到底应该怎么做。

　　二是设施配置并没有给公众带来便利。公共场所虽然配备了很多分类收集容器，但是配备的种类并不相同，公众在投放时常常一头雾水不知道该如何扔。比如在道路两旁多配置“可回收物”和“其他垃圾”两类容器，在机关饭堂、餐饮店配置“餐厨垃圾”和其他垃圾，在生活小区、社区配置“厨余垃圾”和其他垃圾。当某个市民拿着吃剩的食品小吃欲在道路两旁丢弃时，正确的做法是投入“其他垃圾”容器中，在（需自行丢弃废物的）餐饮店时应该投入“餐厨垃圾”容器中，而在家里分类丢弃时，它是叫“厨余垃圾”.不仅如此，目前很多办公楼宇、校园教学楼宿舍等都还没能及时配置分类垃圾桶，导致前期仍然混扔混装，然后直接投进公共场所的其他垃圾桶内，甚至当其他垃圾桶满时，就扔进旁边的有害垃圾、餐厨垃圾桶等，市民如果在城市各区域间流动时，对于垃圾分类就更弃之脑后了。

　　3.2.2.2缺乏有效奖惩措施

　　垃圾混装投放由于能够减少居民个体劳动量和时间而广受青睐，混装垃圾的普遍性和政府管理中奖罚力度的羸弱又无形中强化了这种传统观念。

　　今年7月，黄埔区的几个社区在开展“生活垃圾定时定点排放”工作时，采取了“集印花换购物券”的方法，即对于厨余垃圾分得好的居民，清运人员会在其积分卡上盖章，居民集齐30个印章就可换取10元购物券，这一做法我们在几年前广州刚开始全面推开垃圾分类工作时也见到过，在一定程度上确实有促进居民提高分类准确率的效果。但是，先不说10元购物券在当前广州超高消费水平的背景下对居民的持续吸引力能维持多久，据黄埔区鱼珠街道有关负责人介绍，光是给居民的购物券已耗费近两万元，为鼓励环卫工上门收厨余要多补贴300元/人/月，环卫工后期每分拣出一桶厨余再鼓励15元，试点半年，该地区补贴已花费近3万元，大大超出了该地区居民应缴垃圾费用总额28800元，况且该费用还常常无法收齐，可见这种投放收运模式依然是无法可持续的。

　　3.2.2.3垃圾处理费率固定缺乏激励

　　经济学中有个“经济人理性”的概念，具体在垃圾分类与处理工作中，即当居民执行垃圾分类政策时，需要付出更多的时间、金钱，而不执行垃圾分类政策，反而带来各种便捷且成本更低时，居民这个“理性的经济人”必然会选择后者，现实中也确实是这样的。广州同其他国内城市一样，垃圾处理费是按户收缴的固定费用：清运费10元/月，处理费5元/月。在垃圾分类方法掌握模糊、管理监督上落后缺位的情况下，即使居民都知道垃圾于环境无益，但是由于产生的垃圾量与要付出的成本毫无关系，居民不会因为多排不分类垃圾而受到惩罚，反之如果严格执行垃圾分类，虽然于环境有益但是反而会使得自己花费更多的时间和金钱，得不到任何直接回报，因此在社会成本和个人利益相背离的情况下，经济人理性便会让前端分类行为因为缺乏动力而放弃执行。

　　而且，由于垃圾本身的特殊性--不及时清理会影响城市面貌，只能在保持垃圾清理及时的同时催缴垃圾处置费用，因此很多人选择“搭便车”,加上按照商铺面积或者以户为单位统一缴纳相同的垃圾费用显然缺乏公平性，便使得这15元/月的垃圾费也鲜少有城市能够收齐，基本上都是政府在买单，广州也不例外。在一次相关市场调查中，有接近半数的人认为自己会对垃圾分类回收制度感到麻烦，而且觉得自己的行为对整个广州市的垃圾分类工作影响微小，出于时间和经济的考量，是不会主动进行垃圾分类的，因此，虽然有九成以上的受访者认为有必要进行垃圾分类，但却只有四成的受访者认为自己可以按照规定自觉把垃圾分类投放，而这部分人又由于缺乏外部组织，参与分类的持久性也会相对较弱，绝大部分人仍是抱以旁观者的心态在旁观察。这种固定的费率让认真执行垃圾分类的人在为不作为的人买单，在这样的市场中，要公众主动进行“垃圾分类投放”行动的可能性几乎为零。不过，这也让我们看到如果能发挥价格杠杆的作用，通过计量定价的方式引出价格导向是有机会纠正这一行为，而达到遏制城市生活垃圾总量增长率不断攀升这一目的的。

　　3.2.3监管方面

　　3.2.3.1制度建设缺失

　　制度是政府法治的重要手段，但遗憾的是，一直以来由于我国的公共管理者鲜少有对垃圾分类处理给予足够的关注，导致其相关制度的制订也往往低效甚至无效，依法治理未得到足够重视。

　　首先，内容陈旧。我国及广东省、广州市涉及城市生活垃圾分类与处理的法律法规规章主要有：《中华人民共和国环境保护法》（1989）、《城市市容和环境卫生管理条例》（1992）、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2004）、《城市生活垃圾管理办法》（2007）、《广东省城市垃圾管理条例》（2001）、《广州市市容环境卫生管理规定》（2006）等，内容多是关于保洁、收运、设施配置等方面，垃圾分类与处理方面的内容几乎未有涉及，而且制度陈旧，已无法适应和解决在城市化快速发展背景下垃圾分类与处理出现的新问题。

　　其次，内容泛化。在法律法规的内容上，原则性规定较多，条款概念化、模糊化，更多地发挥了导向性作用，很多具体环节没有涉及，导致有关行为主体的权、责、利界定不明，使得执行起来不够彻底，无法对相关行为主体起到约束和规范作用，也为权力寻租提供了可乘之机。

　　再次，内容欠缺。在我国，《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市生活垃圾管理办法》等对城市生活垃圾回收和分类都作了规定，但对垃圾分类管理的具体义务、责任、管理环节、投资、监督等方面则较少涉及，操作性不强。

　　2011年，国务院转发的《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》和2012年国务院办公厅颁布的《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》对城市生活垃圾分类管理的相关建设任务、建设要求、收运网络、部门分工、收费制度、激励机制、宣传教育等作了较为详细的规定，为城市生活垃圾分类管理提供了积极的指导和政策依据。但生活垃圾的具体分类标准仍不够详细、明了，组织领导、监督机制、责任机制、财政投入和保障措施也不够清晰，资源再利用缺乏政策支持，没有相关规章可遵循。

　　最后，缺乏完整、有效的监督。目前，广州市政府正试图通过诸如垃圾税费征收改革、垃圾“定时定点”投放模式“倒逼”市民进行前端分类。这些政策本身没有问题，且在其他先进地区也被证明行之有效，但是关键点在于靠什么来进行监管，也就是政策推行的成本及可持续性。如台北，行政动员之后，有完善的社会自治对接，政府出台政策法规之后，社会自治及其内在的道德约束，会大量抑制市民非法倾倒垃圾，但在广州，社区自治的成熟和完善程度不高，成立一个业委会就已经相当困难，扎根于社区的社会组织更是少之又少了[20].

　　3.2.3.2服务“外包”效率低下

　　公共项目是提供公共物品或服务的一种投资项目，它以政府投资为主，具有政策性、公益性、福利性、外部性等特点，在提高社会公共利益和改善社会整体福利方面越来越发挥着积极重要的作用。目前，包括广州市在内的很多城市已经存在不少将公共服务“外包”的实践，多在道路清扫、垃圾终端处理设施运营、绿化维护等市政环境维护领域。

　　但是由于现行的招投标体制弊端、发包后的监管缺位以及政府自身腐败现象滋生等主客观因素，所供服务的质量低下，行政效率并不理想。

　　一是政府招投标制度亟待作进一步的修改。目前的政府招投标制度随着实践的不断开展逐渐暴露出一些弊端。比如信息不对称问题，供应商对自身企业和产品信息的了解比政府部门多，它可以利用这种不对称故意隐瞒缺陷或者抬高价格；比如招标人和投标人串通搞暗箱操作问题，明则公平竞争实际已经内定，事后双方各得好处；比如招投标过程不透明，评标水平不高等[21].在发包后对合同履行的监管上，政府也存在监管不力的现象。企业项目执行的如何，没有完善的反馈机制；企业不按标准执行，没有有效的诚信管理机制。在缺乏有效的监督和制约下，企业首先选择满足自利，如广州市的清扫保洁领域，企业降低劳动定额标准，克扣工人工资和减少工人数量，垃圾处理设施建设项目，企业降低建设标准或消极怠工，看钱办事，不仅项目执行受损，连带损害了政府诚信[22].

　　二是信息公开有待加强。目前广州市的垃圾终端处理厂设施建设和运营均在政府或政府控股的企业掌管之下运行，由于政府或企业对各种设施设备建设标准、处理情况、排放标准等没有及时公开，周边居民的实际居住体验在很差的情况下，找不到合理有效的投诉和扭转渠道，因此常常发生堵截垃圾运输车、拉标语抗议等活动，而且这些诉求极易被某些有心人士利用成为引发社会矛盾的导火索，久而久之势必导致参与垃圾分类与处理的政府、企业、公众三者之间彼此失去信任，政府与社会之间产生矛盾。在政府和社会之间缺乏良性互动的前提下，垃圾分类与处理工作不可能步入健康、可持续发展之路。

　　3.3政府作用缺陷的原因分析

　　3.3.1缺乏顶层设计

　　广州市政府在生活垃圾分类处理的管理结构上缺乏顶层设计。前面提到垃圾分类是一项系统工程，涉及政府多个部门及企业、居民等多个利益主体，市城管委作为政府的一个职能部门，应该扮演的是执行者的角色，它不具有统筹、协调、监管全市的能力。

　　政府职能的界定不清会导致政府职能履行过程中出现越位、缺位的情况，而职能划分的不合理又会造成各自职责的交叉重叠。比如餐厨垃圾硬是被分为两类，餐饮垃圾归食品药品监督管理局和环保局管，厨余垃圾归城管委管，也就是说同样是吃剩的青菜叶，在食堂饭馆吃剩的必须给食药监局，在家里吃剩的可以给城管，而且一会“餐饮垃圾”一会“厨余垃圾”把居民也绕的莫名其妙。这种交叉重叠必然会增加管理成本，一旦出了问题，机构间必然相互推诿，容易出现管理真空，降低行政效率。

　　3.3.2职能越位

　　政府对许多本该由市场解决的问题加以干预，管了许多不该管的事，突出体现在政府直接干预企业的行为，比如，企业经营和产权交易都按政府意志决定。管理国有资产并不是政府的内在职能，国有资产的运营应该是社会中介机构（如国有资产运营公司）的职责，政府的职责是代表人民利益，监督国有资产的运营，保证资产的保值增值。国有资产的运营和增值必须依靠市场机制来实现，政府过多地直接干预有可能扭曲市场机制的有效运转。政企不分、政资不分使得企业在政府的束缚下，无法成为真正独立的市场主体，国有资产的经济效益难以提高。

　　3.3.3公共决策体制及投票方式不足

　　公共决策过程本身具有复杂性，难度大，决策体制、方式存在缺陷。比如公共决策过程是各种特殊利益之间协调的过程，以多数原则为基础的民主制不可能是完全民主的，它将出现多数人对少数人的强制，按多数原则做出的决策也未必反映大多数人的偏好。政策执行还依赖于强有力的执行组织及各部门的密切配合，执行机构不健全，各部门不协调、合作，执行人员不力，则必将引起政策失效。

　　3.3.4监督机制弱化

　　政府官员的行为必须受到法律和公民的监督，但现行的监督机制不健全，特别是监督信息不对称，使得监督者被被监督者操纵成为可能。在现代寻租理论中，一切利用行政权力获得经济租金的活动都可称为寻租活动。政府部门或其工作人员在进行决策时，如果没有有效的监督机制，出于追求自身经济利益最大化会从事创租或收租，近两年在城管保洁领域发生的几起腐败案件正是出于这个原因。